Initiative populaire cantonale «Contre l’ouverture d’un centre ‘Islam et société’» déclarée invalide pour discrimination fondée sur la religion (art. 8 al. 2 Cst.)

BGE / ATF / DTF: ATF 143 I 129 · BGE 143 I 129 · DTF 143 I 129
Date: 14.12.2016
Numéro de dossier: BGE 143 I 129
Issue: Rejeté

Normes déterminantes

Résumé

L’Union Démocratique du Centre du canton de Fribourg et Roland Mesot ont formé un recours en matière de droit public contre le décret du Grand Conseil du canton de Fribourg qui avait déclaré invalide une initiative populaire cantonale intitulée «Contre l’ouverture d’un centre ‘Islam et société’ à l’Université de Fribourg: non à une formation étatique d’imams». L’initiative, conçue comme une proposition générale, visait à modifier la constitution cantonale afin d’interdire la création d’un centre consacré à l’islam et toute formation étatique d’imams. Le Conseil d’État du canton avait conclu à sa nullité pour violation de l’interdiction de discrimination, et le Grand Conseil avait suivi. Les recourants contestaient cette invalidation et demandaient soit l’annulation du décret, soit la constatation d’une validité partielle de l’initiative.

Le Tribunal fédéral a rejeté le recours et confirmé la déclaration d’invalidité de l’initiative populaire cantonale.

L’initiative viole l’interdiction de discrimination consacrée à l’article 8 alinéa 2 de la Constitution fédérale, car son objet — l’interdiction de la création d’un centre «Islam et société» et d’une formation étatique d’imams — ne vise expressément et exclusivement que l’islam, une seule des religions non reconnues par le droit public dans le canton de Fribourg. Le titre et le texte de l’initiative font référence uniquement à l’islam, sans mentionner la reconnaissance étatique comme critère général. L’argumentaire des initiants renforce cette lecture: sur six points exposés, quatre font expressément et exclusivement référence à l’islam, notamment en évoquant le risque d’une «formation coranique complète», l’«institutionnalisation de l’islam» dans le contexte du «fondamentalisme islamique», ou l’inutilité du centre «vu l’offre déjà existante» pour l’islam. Les deux motifs avancés pour justifier la discrimination — contraintes budgétaires et principe de neutralité religieuse — ne permettent pas de rendre admissible une mesure qui cible une seule religion non reconnue, sans s’appliquer également aux autres. Une interprétation conforme à la Constitution est impossible, car elle dénaturerait la volonté claire des signataires, telle qu’exprimée dans le libellé et la motivation. Pour les mêmes raisons, l’invalidité partielle — limitée à la formation d’imams — est également exclue, car cette partie isolée reproduit la même discrimination non justifiée.

Les normes portant sur la conformité au droit supérieur (art. 43 Cst./FR), le principe de non-discrimination (art. 8 al. 2 Cst.), l’interprétation des initiatives (art. 8 cpv. 2 Cost.) et la force dérogatoire du droit fédéral (art. 49 al. 1 Cst.) ont été appliquées pour aboutir à ce résultat. Aucune question de frais ou de compensation n’est traitée dans l’extrait fourni.

Cette décision est notable pour avoir précisé les limites de l’interprétation conforme des initiatives populaires non formulées: même lorsqu’elles sont rédigées en termes généraux, leur densité normative et leur orientation explicite vers un groupe spécifique empêchent toute extension interprétative qui trahirait la volonté des signataires, surtout lorsqu’il s’agit d’une discrimination fondée sur une caractéristique protégée par la Constitution.

Regeste

Art. 8 Abs. 2 BV, Art. 43 KV/FR; Ungültigerklärung einer kantonalen Volksinitiative - als Verfassungsinitiative in Form der allgemeinen Anregung - durch den Grossen Rat des Kantons Freiburg wegen Unvereinbarkeit mit höherrangigem Recht. Erfordernis der Vereinbarkeit kantonaler Volksinitiativen mit dem übergeordneten Recht (E. 2.1); Auslegungsregeln für die Prüfung der Gültigkeit einer Volksinitiative (E. 2.2). Prüfung der freiburgischen kantonalen Volksinitiative "Gegen die Eröffnung eines Zentrums 'Islam und Gesellschaft' und eine staatliche Imam-Ausbildung an der Universität Freiburg"; Verletzung des Diskriminierungsverbots (Art. 8 Abs. 2 BV), weil das mit der Initiative angestrebte Verbot nur auf eine einzige der Religionen abzielt, denen im Kanton Freiburg die öffentlich-rechtliche Anerkennung versagt ist; die Initiative lässt sich nicht verfassungskonform auslegen, insbesondere weil sich ihr Titel und ihr Text ausdrücklich und ausschliesslich auf den Islam beziehen; hinzu kommt, dass die Argumentation der Initianten ein überwiegendes Gewicht auf Gründe legt, die sich gegen den Islam richten (E. 2.3). Auch wenn die Initiative als allgemeine Anregung ausgestaltet ist, kann sie deswegen nicht in einem weiteren Sinne interpretiert werden, ohne dass damit der Wille der Unterzeichner missachtet würde; aus dem gleichen Grund entfällt auch die Möglichkeit einer Teilungültigkeit (E. 2.4). Regeste Art. 8 al. 2 Cst., art. 43 Cst./FR; initiative populaire cantonale - conçue en termes généraux - déclarée invalide par le Grand Conseil fribourgeois; non-conformité au droit supérieur. Conformité au droit supérieur des initiatives populaires cantonales (consid. 2.1); règles d'interprétation pour l'examen de la validité matérielle d'une initiative populaire (consid. 2.2). Examen de l'initiative populaire cantonale fribourgeoise "Contre l'ouverture d'un centre 'Islam et société' à l'Université de Fribourg: non à la formation étatique d'imams"; violation du principe de non-discrimination (art. 8 al. 2 Cst.) puisque l'initiative crée une interdiction liée à une seule religion parmi toutes celles qui n'ont pas le statut de droit public dans le canton de Fribourg; l'initiative ne peut pas être interprétée de manière conforme à la Constitution, dans la mesure où son intitulé et son texte font expressément référence à l'islam et seulement à cette religion; s'ajoute à cela que l'argumentaire des initiants accorde un poids prépondérant aux motifs dirigés contre l'islam (consid. 2.3). Par conséquent, même si l'initiative est conçue en termes généraux, on ne peut lui prêter un sens plus large que son texte, sans s'écarter de la volonté des signataires; pour les mêmes motifs, l'initiative ne peut être invalidée partiellement (consid. 2.4). Regesto Art. 8 cpv. 2 Cost., art. 43 Cost./FR; iniziativa popolare cantonale - formulata come proposta generica - dichiarata invalida dal Gran Consiglio del Cantone di Friburgo; non conformità al diritto superiore. Conformità al diritto superiore delle iniziative popolari cantonali (consid. 2.1); regole d'interpretazione per l'esame della validità materiale di un'iniziativa popolare (consid. 2.2). Esame dell'iniziativa popolare cantonale friburghese "Contro l'apertura di un centro 'Islam e società' all'Università di Friburgo: no alla formazione statale di imam"; violazione del divieto di discriminazione (art. 8 cpv. 2 Cost.), siccome l'iniziativa crea un divieto legato ad un'unica religione tra tutte quelle che non hanno lo statuto di diritto pubblico nel Cantone di Friburgo; l'iniziativa non può essere interpretata in modo conforme alla Costituzione, in quanto il suo titolo e il suo testo fanno espressamente ed esclusivamente riferimento all'islam; inoltre l'argomentazione degli iniziativisti attribuisce un peso preponderante ai motivi diretti contro l'islam (consid. 2.3). Di conseguenza, anche se l'iniziativa è formulata come proposta generica, essa non si presta ad un'interpretazione più ampia senza scostarsi dalla volontà dei firmatari; per gli stessi motivi, l'iniziativa non può essere invalidata parzialmente (consid. 2.4).

Décision originale auprès du tribunal ↗

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Initiative populaire cantonale «Contre l’ouverture d’un centre ‘Islam et société’» déclarée invalide pour discrimination fondée sur la religion (art. 8 al. 2 Cst.)

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