Kantonsregierungen und staatlich beherrschte Lotteriegesellschaften äussern sich vor eidgenössischer Volksabstimmung zum Geldspielgesetz: Interventionen zulässig bei besonderer Betroffenheit und Einhaltung von Sachlichkeit, Verhältnismässigkeit und Transparenz (Art. 34 Abs. 2 BV)

Tragende Normen

Art. 82 BGG Art. 10a BPR Art. 11 BPR Art. 34 BV Art. 141 BV Art. 189 BV

Zusammenfassung

Die Piratenpartei Schweiz, die Piratenpartei Zentralschweiz und Stefan Thöni erhoben Beschwerde gegen Interventionen im Vorfeld der eidgenössischen Volksabstimmung vom 10. Juni 2018 über das Bundesgesetz über Geldspiele. Sie rügten ein Abstimmungsvideo der Bundeskanzlei, eine Medienmitteilung der Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) und der Fachdirektorenkonferenz Lotteriemarkt, sowie Medienmitteilungen und finanzielle Aktivitäten der Swisslos Interkantonale Landeslotterie und der Sport-Toto-Gesellschaft. Streitig war, ob diese Massnahmen die Abstimmungsfreiheit nach Art. 34 Abs. 2 BV verletzten.

Das Bundesgericht wies die Beschwerden ab, soweit es darauf eintrat. Es stellte fest, dass die Kritik am Abstimmungsvideo der Bundeskanzlei an Passagen scheiterte, deren Text wörtlich den vom Bundesrat verabschiedeten Abstimmungserläuterungen entsprach; eine Überprüfung dieser Passagen wäre gemäss Art. 189 Abs. 4 BV unzulässig, da sie auf eine unzulässige Überprüfung der bundesrätlichen Erläuterungen hinausliefe. Hinsichtlich der Medienmitteilung der KdK vom 23. März 2018 konstatierte das Gericht, dass der Ausgang der Abstimmung alle Kantone in erheblichem Mass betraf – insbesondere finanziell, da das neue Geldspielgesetz die Erträge aus Lotterien und Sportwetten für gemeinnützige Zwecke regelte und die Kantone nach Art. 106 BV Anspruch auf diese Mittel hatten. Damit war eine Intervention der KdK im Namen der Mehrheit der Kantone zulässig, sofern sie sich an den Kriterien der Sachlichkeit, Verhältnismässigkeit und Transparenz orientierte, was die Mitteilung tat. Die Swisslos und die Loterie Romande standen unter dem bestimmenden Einfluss der Kantone und waren durch das Gesetz in ihrem statutarischen Auftrag besonders betroffen; ihre Medienmitteilung vom 18. Januar 2018 war zwar pointiert, aber nicht unsachlich oder verpönt und entsprach daher den Anforderungen an eine zulässige Intervention. Auch die finanziellen Mittel der Sport-Toto-Gesellschaft für die Kampagne stammten nicht aus Lotterieerträgen, sondern aus Immobilienerträgen, sodass kein Verstoß gegen die Gemeinnützigkeitsbindung vorlag. Schließlich war die Wahrscheinlichkeit, dass die beanstandeten Interventionen das deutliche Abstimmungsergebnis (72,9 % Ja-Stimmen bei 33,7 % Stimmbeteiligung) beeinflusst hätten, so gering, dass eine Aufhebung der Abstimmung nicht in Betracht kam. Die Entscheidung präzisiert die Zulässigkeit kantonaler und interkantonaler Interventionen bei eidgenössischen Abstimmungen und stellt klar, dass bei allgemeiner Betroffenheit aller Kantone das Kriterium der relativen besonderen Betroffenheit zugunsten einer bedeutenden substantiellen Betroffenheit fallen kann, sofern die Interventionen sachlich, verhältnismässig und transparent sind.

Regeste

Art. 34 Abs. 2 und Art. 189 Abs. 4 BV; Art. 82 lit. c BGG; Zulässigkeit behördlicher Interventionen im Vorfeld einer eidgenössischen Volksabstimmung; Abstimmungsvideo der Bundeskanzlei; Interventionen von kantonalen Behörden sowie von Unternehmen, die von den Kantonen beherrscht werden. Mit der Beschwerde in Stimmrechtssachen (Art. 82 lit. c BGG) kann geltend gemacht werden, ein im Vorfeld einer eidgenössischen Volksabstimmung von der Bundeskanzlei veröffentlichtes Abstimmungsvideo verletze den Anspruch der Stimmberechtigten auf eine freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe gemäss Art. 34 Abs. 2 BV. Mit Blick auf Art. 189 Abs. 4 BV kann das Bundesgericht ein Abstimmungsvideo allerdings nicht überprüfen, soweit ein Beschwerdeführer ganz bestimmte Passagen wegen des Textes kritisiert, der den vom Bundesrat verabschiedeten Abstimmungserläuterungen entspricht (E. 5). Betrifft der Ausgang einer eidgenössischen Volksabstimmung mehrere oder alle Kantone namhaft, dürfen sich die Kantonsregierungen im Vorfeld der Abstimmung dazu öffentlich äussern und eine Abstimmungsempfehlung abgeben. Allerdings müssen sich die kantonalen Interventionen diesfalls an den Kriterien der Sachlichkeit, der Verhältnismässigkeit sowie der Transparenz messen lassen, wie sie auch für den Bundesrat gelten. Das Gleiche gilt für die Konferenz der Kantonsregierungen, wenn eine Mehrheit der Kantone namhaft betroffen ist. Interventionen von Fachdirektorenkonferenzen im Vorfeld einer eidgenössischen Volksabstimmung bleiben ausgeschlossen (E. 6). Ein öffentliches Unternehmen, das von den Kantonen beherrscht wird, darf sich im Vorfeld einer eidgenössischen Volksabstimmung mit der gebotenen Zurückhaltung am Abstimmungskampf beteiligen, wenn es durch die Abstimmung besonders betroffen und ähnlich einem Privaten in seinen wirtschaftlichen Interessen berührt wird (E. 7 und 8). Regeste Art. 34 al. 2 et art. 189 al. 4 Cst.; art. 82 let. c LTF; admissibilité des interventions d'autorités avant une votation fédérale; vidéo explicative de la Chancellerie fédérale; interventions d'autorités cantonales et d'entreprises contrôlées par les cantons. Le recours en matière de droits politiques (art. 82 let. c LTF) permet de faire valoir que la vidéo explicative diffusée par la Chancellerie fédérale avant une votation fédérale viole le droit à la libre formation de l'opinion des citoyens et à un résultat exact du scrutin au sens de l'art. 34 al. 2 Cst. Toutefois, au regard de l'art. 189 al. 4 Cst., le Tribunal fédéral ne peut pas examiner la vidéo explicative dans la mesure où la critique du recourant porte sur un passage particulier dont le texte correspond à la brochure explicative du Conseil fédéral (consid. 5). Lorsque le résultat du scrutin fédéral concerne notablement tous les cantons ou plusieurs d'entre eux, les gouvernements cantonaux peuvent s'exprimer publiquement avant la votation et émettre une recommandation de vote. Ils doivent respecter dans ce cadre les principes d'objectivité, de proportionnalité et de transparence tels qu'ils s'appliquent aussi au Conseil fédéral. Cela vaut également pour la Conférence des gouvernements cantonaux, lorsqu'une majorité de cantons se trouve particulièrement concernée. Les interventions des Conférences des directeurs cantonaux restent exclues avant la votation (consid. 6). Lorsqu'elle est particulièrement concernée par le scrutin et touchée dans ses intérêts économiques de la même manière qu'un particulier, une entreprise publique contrôlée par les cantons peut, avec la retenue qui s'impose, participer au débat précédant la votation (consid. 7 et 8). Regesto Art. 34 cpv. 2 e art. 189 cpv. 4 Cost.; art. 82 lett. c LTF; ammissibilità di interventi di autorità nella campagna precedente una votazione federale; video della Cancelleria federale sulla votazione; interventi di autorità cantonali e di imprese dominate dai Cantoni. Con il ricorso nelle cause concernenti il diritto di voto (art. 82 lett. c LTF), si può far valere che nella campagna precedente una votazione federale un video sulla stessa pubblicato dalla Cancelleria federale viola il diritto degli aventi diritto di voto alla libera formazione della volontà e all'espressione fedele del voto secondo l'art. 34 cpv. 2 Cost. Con riferimento all'art. 189 cpv. 4 Cost., il Tribunale federale non può tuttavia esaminare questo video, nella misura in cui il ricorrente ne critica determinati passaggi, il cui testo corrisponde alle spiegazioni adottate dal Consiglio federale (consid. 5). Qualora l'esito di una votazione federale tocchi in maniera considerevole molti o tutti i Cantoni, i governi cantonali possono esprimersi pubblicamente nella campagna che la precede e formulare una raccomandazione di voto. In questo caso, gli interventi cantonali devono rispettare i principi d'oggettività, di proporzionalità e di trasparenza, applicabili al Consiglio federale. Ciò vale anche per la Conferenza dei governi cantonali, quando una maggioranza dei Cantoni è particolarmente toccata. Interventi di Conferenze dei direttori cantonali competenti prima di una votazione sono esclusi (consid. 6). Un'impresa pubblica, dominata dai Cantoni, può partecipare con il necessario riserbo alla campagna che precede una votazione federale, qualora sia particolarmente toccata dalla stessa e colpita nei suoi interessi economici analogamente a un privato (consid. 7 e 8).

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