Abstimmungsfreiheit: Krankenversicherer dürfen im Kampf um Einheitskasse Stellung beziehen, wenn sachlich (Art. 34 Abs. 2 BV)

Tragende Normen

Art. 77 BPR Art. 79 BPR Art. 34 BV Art. 35 BV Art. 1 KVG Art. 13 KVG Art. 80 KVG

Zusammenfassung

Rudolf Rechsteiner und Nils Güggi erhoben beim Regierungsrat Basel-Stadt bzw. Bern eine Abstimmungsbeschwerde gegen Publikationen mehrerer Krankenversicherungen (u.a. SWICA, CSS, Helsana) im Vorfeld der eidgenössischen Volksabstimmung vom 28. September 2014 über die Initiative "Für eine öffentliche Krankenkasse". Sie rügten eine Verletzung der Abstimmungsfreiheit durch unsachliche, parteiische Informationen in den Kundenmagazinen der Versicherer. Die kantonalen Regierungen traten auf die Beschwerden nicht ein, da die Versicherer überregional tätig seien. Dagegen gelangte die Sache ans Bundesgericht.

Das Bundesgericht wies die Beschwerde ab, soweit darauf einzutreten war. Es stellte fest, dass Krankenversicherungen im Rahmen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung öffentliche Aufgaben wahrnehmen (Art. 1a KVG) und hoheitlich handeln (Art. 49 ATSG i.V.m. Art. 1 und 80 KVG). Als Träger mittelbarer staatlicher Verwaltung sind sie grundsätzlich an die Grundsätze für behördliche Interventionen im Vorfeld von Abstimmungen gebunden (Art. 34 Abs. 2 BV; Art. 35 Abs. 2 BV). Da sie durch die Initiative zur Einheitskasse jedoch in qualifizierter Weise existenziell betroffen sind, sind sie nicht zur politischen Neutralität verpflichtet, sondern dürfen ihren eigenen Standpunkt vertreten. Dabei müssen sie die Gebote der Sachlichkeit, Transparenz und Verhältnismässigkeit beachten sowie keine Mittel der sozialen Krankenversicherung für den Abstimmungskampf einsetzen (Art. 13 Abs. 2 lit. a KVG).

Im konkreten Fall trat das Gericht auf viele Rügen mangels hinreichender Begründung nicht ein (Art. 77 Abs. 2 BPR; Art. 100 Abs. 3 lit. b BGG). Die Beschwerdeführer hatten pauschale Kritik geübt, ohne darzulegen, warum bestimmte Aussagen falsch oder verzerrt seien. Bezüglich der zulässigen Rügen befand das Gericht, dass die beanstandeten Beiträge (z.B. Artikel zum NHS, Fotos, Interviews) zwar teilweise an der Grenze des Zulässigen lagen, aber insgesamt nicht geeignet waren, das Abstimmungsresultat wesentlich zu beeinflussen. Die intensive Diskussion mit Wortmeldungen auch der Befürworter habe die Offenheit der Auseinandersetzung gewahrt. Daher wurden die Beschwerden abgewiesen (Art. 79 Abs. 2bis BPR).

Regeste

a Wahrung der dreitägigen Beschwerdefrist für Abstimmungsbeschwerden im Kanton (Art. 77 Abs. 2 BPR). Frage offengelassen, ob die Beschwerdefrist zu laufen beginnt, bevor der Abstimmungstermin amtlich publiziert worden ist (E. 4.4). Regeste b Abstimmungsfreiheit, Beanstandung von Publikationen der Krankenversicherungen im Vorfeld der Abstimmung über die Initiative "Für eine öffentliche Krankenkasse" (Art. 34 Abs. 2 BV; Art. 1a und 13 Abs. 2 lit. a KVG). Die Krankenversicherungen nehmen im Bereich der sozialen Krankenversicherung öffentliche Aufgaben wahr und sind daher an die Grundsätze für behördliche Interventionen im Vorfeld von Abstimmungen gebunden (E. 6 und 7). Sie sind durch die Abstimmung über die Einheitskasse in qualifizierter Weise betroffen und deshalb nicht zur politischen Neutralität verpflichtet, sondern sie haben die Möglichkeit, im Abstimmungskampf ihren eigenen Standpunkt zu vertreten (E. 7.1). Dabei sind sie an die Grundsätze der Sachlichkeit (E. 7.3), der Verhältnismässigkeit (E. 7.4) und der Transparenz (E. 7.5) gebunden. Vorliegend kann auf die Beschwerden überwiegend mangels substanziierter Begründung nicht eingetreten werden (E. 8). Im Übrigen sind die Beschwerden abzuweisen, weil die als unsachlich beanstandeten Beiträge weder einzeln noch zusammengenommen geeignet erscheinen, das Resultat der Abstimmung wesentlich zu beeinflussen (E. 9). Regeste a Respect du délai de trois jours pour déposer un recours au niveau cantonal en matière de votation (art. 77 al. 2 LDP). La question de savoir si le délai de recours commence à courir avant la publication officielle de la date de la votation a été laissée indécise (consid. 4.4). Regeste b Liberté de vote, plainte contre les publications des caisses d'assurance-maladie émises avant la votation sur l'initiative "Pour une caisse publique d'assurance-maladie" (art. 34 al. 2 Cst.; art. 1a et 13 al. 2 let. a LaMal). Dans le cadre de l'assurance-maladie sociale, les caisses d'assurance-maladie accomplissent des tâches publiques et elles sont donc liées par les principes régissant les interventions des autorités avant les votations (consid. 6 et 7). Les caisses d'assurance-maladie sont touchées de manière qualifiée par la votation sur la caisse unique; c'est pourquoi elles ne sont pas obligées de rester politiquement neutres, mais ont la possibilité de faire valoir leur propre point de vue lors de la campagne précédant la votation (consid. 7.1). Elles restent cependant liées par les principes d'objectivité (consid. 7.3), de proportionnalité (consid. 7.4) et de transparence (consid. 7.5). Dans le cas d'espèce, il n'y a pas lieu, principalement en raison de l'absence de motivation substantielle, d'entrer en matière sur les recours (consid. 8). Pour le surplus, les recours doivent être rejetés dès lors que les affirmations dont l'objectivité est contestée, prises séparément ou dans leur ensemble, n'apparaissent pas susceptibles d'influencer de manière essentielle le résultat de la votation (consid. 9). Regesto a Rispetto del termine di ricorso di tre giorni per i ricorsi per violazione del diritto di voto nel Cantone (art. 77 cpv. 2 LDP). La questione di sapere se il termine di ricorso inizi a decorrere prima della pubblicazione ufficiale della data della votazione è stata lasciata aperta (consid. 4.4). Regesto b Libertà di voto, contestazione delle pubblicazioni delle assicurazioni di cassa malati durante la campagna che ha preceduto la votazione sull'iniziativa "Per una cassa malati pubblica" (art. 34 cpv. 2 Cost.; art. 1a e 13 cpv. 2 lett. a LAMal). Nell'ambito dell'assicurazione sociale malattie, le imprese di assicurazioni private assumono compiti pubblici e sono pertanto vincolate ai principi validi per gli interventi delle autorità prima di votazioni (consid. 6 e 7). Esse sono toccate in maniera qualificata dalla votazione sulla cassa malati unica e pertanto nella campagna che precede la votazione hanno la possibilità di far valere il loro punto di vista e non sono tenute alla neutralità politica (consid. 7.1). Sono nondimeno vincolate ai principi di obiettività (consid. 7.3), di proporzionalità (consid. 7.4) e di trasparenza (consid. 7.5). Nella fattispecie, i ricorsi non possono essere esaminati nel merito principalmente per l'assenza di una motivazione sufficiente (consid. 8). Del resto, i ricorsi devono essere respinti poiché i contributi contestati non sembrano idonei né presi individualmente né nel complesso a influenzare in maniera sostanziale l'esito della votazione (consid. 9).

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