Recours contre la votation fédérale AVS 21 pour information erronée sur le besoin de financement : erreur non grave et annulation exclue pour sécurité du droit (art. 34 al. 2 Cst.)

Normes déterminantes

Art. 54 LTF Art. 82 LTF Art. 88 LTF Art. 5 Cst Art. 8 Cst Art. 34 Cst Art. 189 Cst Art. 10a LDP Art. 11 LDP Art. 77 LDP Art. 80 LDP

Résumé

Plusieurs citoyennes et citoyens suisses, ainsi que des partis politiques, ont formé des recours contre les décisions des gouvernements cantonaux qui avaient refusé d’entrer en matière sur leurs demandes d’annulation de la votation fédérale du 25 septembre 2022 relative à la réforme AVS 21. Ils alléguaient qu’une erreur dans les projections financières de l’Office fédéral des assurances sociales (OFAS), découverte en août 2024, avait induit le corps électoral en erreur sur le besoin de financement de l’AVS — estimé à environ 18,5 milliards de francs pour la période 2022–2032 — et violé leur liberté de vote. Le Tribunal fédéral a été saisi pour statuer sur la recevabilité et le fond de ces recours, notamment sur la question de savoir si l’état global d’information préalable à la votation était gravement lacunaire ou faussé.

Le Tribunal fédéral rejette les recours. Il constate que l’information selon laquelle le besoin de financement de l’AVS s’élevait à environ 18,5 milliards de francs pour la période 2022–2032 provenait des calculs internes de l’OFAS, renvoyés dans les Explications du Conseil fédéral, mais que cette présentation ne mettait pas suffisamment en évidence le caractère hautement incertain et prévisionnel des modèles de projection utilisés, ce qui aurait dû conduire à une formulation plus prudente, par exemple avec un intervalle de confiance. Toutefois, l’erreur maximale de 8,5 milliards (soit 0,85 milliard par an en moyenne) représente moins de 2 % des dépenses annuelles de l’AVS (environ 50 milliards en 2024, 69 milliards en 2033), ce qui ne constitue pas une irrégularité grave susceptible d’avoir influencé massivement le vote au sens de l’art. 34 al. 2 Cst. En outre, l’annulation serait contraire au principe de la sécurité du droit (art. 5 Cst.), car les deux objets de la réforme AVS 21 sont déjà entrés en vigueur partiellement depuis le 1er janvier 2024 : le relèvement de la TVA (art. 130 al. 3ter Cst.), la réduction du délai de carence pour l’allocation pour impotent, la flexibilisation de l’âge de la retraite et la préparation progressive de l’harmonisation de l’âge de référence des femmes et des hommes dans l’AVS et la prévoyance professionnelle. Ces mesures ont généré des effets juridiques concrets, des adaptations organisationnelles et des comportements individuels (résiliations de contrats, modifications de plans de prévoyance), dont la remise en cause rétroactive serait impraticable et injuste. L’art. 189 al. 4 Cst. ne fait pas obstacle à l’examen du recours, car il s’agit d’un contrôle rétrospectif exceptionnel autorisé par la jurisprudence (ATF 147 I 194) lorsque des faits nouveaux improprement dits (faux nova) apparaissent après la votation, comme ici les erreurs dans les formules de projection de l’OFAS, existantes dès 2022 mais découvertes seulement le 6 août 2024. Les conditions de recevabilité sont remplies : les recourants disposent de la qualité pour agir (art. 89 al. 3 LTF), le délai est respecté (art. 100 al. 3 let. b LTF), la procédure a été introduite auprès des gouvernements cantonaux compétents (art. 77 al. 1 let. b LDP par analogie) et contestée devant le Tribunal fédéral (art. 80 al. 1 LDP en lien avec art. 82 let. c et art. 88 al. 1 let. b LTF). Les frais judiciaires, fixés à 2'500 francs, sont mis à la charge des recourants à raison de 500 francs par cause (art. 66 LTF), sans allocation de dépens (art. 68 LTF). Cette décision confirme la rigueur extrême requise pour annuler une votation fédérale rétrospectivement et souligne que la simple inexactitude d’une projection financière, même importante en valeur absolue, ne suffit pas à violer la liberté de vote si elle reste dans la fourchette d’incertitude inhérente aux modèles prévisionnels et si son impact relatif est marginal.

Regeste

Art. 5, 8 Abs. 1 und 34 Abs. 2, Art. 130 Abs. 3 ter und 3 quater BV, Art. 10a und 11 BPR; Eidgenössische Volksabstimmung vom September 2022 über die Reform der Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV 21), allgemeine Informationslage der Stimmberechtigten vor der Abstimmung in Bezug auf den Finanzierungsbedarf der AHV über 10 Jahre, nachträglich entdeckte Unregelmässigkeit, Nicht-Aufhebung der Abstimmung. Allgemeine Informationslage zum Zeitpunkt der Eidgenössischen Volksabstimmung vom September 2022 (E. 4). Verfassungsrechtlicher und gesetzlicher Rahmen sowie Rechtsprechung; Argumente der Beschwerdeführenden und des Bundesrats (E. 5). Begriff des "Finanzierungsbedarfs der AHV" (E. 6.1). Beurteilung der Darstellung der Informationen in den Abstimmungserläuterungen des Bundesrates (E. 6.2.1). Weitere bei der Prüfung der allgemeinen Informationslage der Stimmberechtigten zu berücksichtigende Elemente (Ziel und Tragweite der Abstimmungsvorlage; höchst unsichere Prognosen zum Finanzierungsbedarf der AHV über 10 Jahre; kein Ausblenden wesentlicher Elemente durch den Bundesrat; Ausmass des Fehlers) (E. 6.2.2). Frage der Schwere des Fehlers ausnahmsweise offengelassen (E. 6.3). Voraussetzungen für die Aufhebung einer Volksabstimmung, wenn Unregelmässigkeiten nachträglich bekannt werden (E. 7.1). Das Ausmass des fraglichen Fehlers reicht nicht aus, um eine Aufhebung der Abstimmung zu bewirken (E. 7.2). Die Aufhebung der Abstimmung wäre nicht vereinbar mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit (E. 7.3-7.5). Regeste Art. 5, 8 al. 1 et 34 al. 2, art. 130 al. 3 ter et 3 quater Cst., art. 10a et 11 LDP; votation fédérale de septembre 2022 relative à la réforme sur l'assurance-vieillesse et survivants (AVS 21), état d'information global du corps électoral avant la votation en lien avec le besoin de financement de l'AVS sur 10 ans, irrégularité découverte ultérieurement, non-annulation du scrutin. État d'information global prévalant au moment de la votation fédérale de septembre 2022 (consid. 4). Cadre constitutionnel, légal et jurisprudentiel; arguments des recourants et du Conseil fédéral (consid. 5). Notion de "besoin de financement de l'AVS" (consid. 6.1); appréciation de la présentation de l'information dans le Message explicatif du Conseil fédéral (consid. 6.2.1); autres éléments à prendre en compte dans l'examen de l'état global d'information du corps électoral (but et portée du projet soumis au vote; projections relatives au besoin de financement de l'AVS sur 10 ans hautement incertaines; absence d'occultation d'éléments capitaux par le Conseil fédéral; ampleur de l'erreur) (consid. 6.2.2). Question de la gravité de l'erreur laissée indécise à titre exceptionnel (consid. 6.3). Conditions pour l'annulation d'une votation lorsque des irrégularités sont connues ultérieurement (consid. 7.1); ampleur de l'erreur en question insuffisante pour entraîner une annulation de la votation (consid. 7.2); annulation de la votation contraire au principe de la sécurité du droit (consid. 7.3-7.5). Regesto Art. 5, 8 cpv. 1 e 34 cpv. 2, art. 130 cpv. 3 ter e 3 quater Cost., art. 10a e 11 LDP; votazione federale del settembre 2022 relativa alla riforma dell'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti (AVS 21), stato globale d'informazione del corpo elettorale prima della votazione in relazione al fabbisogno finanziario dell'AVS su 10 anni, irregolarità scoperta successivamente, non annullamento della votazione. Stato globale dell'informazione prevalente al momento della votazione federale del settembre 2022 (consid. 4). Quadro costituzionale, legale e giurisprudenziale; argomenti delle parti ricorrenti e del Consiglio federale (consid. 5). Nozione di "fabbisogno finanziario dell'AVS" (consid. 6.1); valutazione della presentazione dell'informazione nelle spiegazioni del Consiglio federale (consid. 6.2.1); altri elementi da prendere in considerazione nell'esame dello stato globale d'informazione del corpo elettorale (scopo e portata del progetto sottoposto al voto; proiezioni relative al fabbisogno finanziario dell'AVS su 10 anni altamente incerte; assenza di occultamento di elementi fondamentali da parte del Consiglio federale; entità dell'errore) (consid. 6.2.2). Questione della gravità dell'errore lasciata eccezionalmente indecisa (consid. 6.3). Condizioni per l'annullamento di una votazione quando le irregolarità vengono scoperte successivamente (consid. 7.1); entità insufficiente dell'errore in questione per comportare l'annullamento della votazione (consid. 7.2); annullamento della votazione contrario al principio della sicurezza del diritto (consid. 7.3-7.5).