Personne concernée par une assistance administrative internationale réclame une intervention diplomatique du Conseil fédéral contre la France pour violation du principe de spécialité : absence de droit à un recours effectif devant un tribunal (art. 32 al. 1 let. a LTAF)

Normes déterminantes

Art. 8 CEDH Art. 13 CEDH Art. 38 LBVM Art. 33 LTAF Art. 32 LTAF. Art. 100 OJ Art. 5 PA Art. 32 VGG Art. 33 VGG

Résumé

A. a demandé au Conseil fédéral d’intervenir auprès des autorités françaises pour faire constater une violation du principe de spécialité dans le cadre d’une assistance administrative internationale accordée en 2011 par la FINMA à l’AMF, et d’enjoindre la restitution des données bancaires transmises. Le Conseil fédéral a refusé d’intervenir, estimant ne pas être compétent et que la Cour de cassation française avait déjà sanctionné la violation. A. a alors formé un recours devant le Tribunal administratif fédéral, déclaré irrecevable au motif que l’acte relevait des relations extérieures et que le droit international ne garantissait pas un droit à un contrôle judiciaire. A. a ensuite saisi le Tribunal fédéral par voie de recours en matière de droit public contre cet arrêt.

Le Tribunal fédéral a rejeté le recours. Il a d’abord confirmé que la demande d’intervention diplomatique du Conseil fédéral contre la France relève des relations extérieures au sens de l’art. 32 al. 1 let. a LTAF, car elle touche à la responsabilité en droit international public et engage le pouvoir discrétionnaire du gouvernement dans ses relations interétatiques. Ensuite, il a jugé que la contre-exception de l’art. 32 al. 1 let. a LTAF — ouvrant une voie de recours lorsque le droit international confère un droit à ce que la cause soit jugée par un tribunal — ne s’applique pas ici. Aucun traité, convention ou coutume ne garantit à A. un droit à un contrôle judiciaire sur le refus d’intervention du Conseil fédéral, ni sur la base de l’art. 6 CEDH ni sur celle de l’art. 13 CEDH en lien avec l’art. 8 CEDH. En effet, l’art. 8 CEDH n’impose pas à la Suisse une obligation positive d’intervenir diplomatiquement après la transmission des données, notamment parce que la violation alléguée du principe de spécialité a été commise hors du territoire suisse, donc en dehors de sa juridiction. La protection de la sphère privée par l’art. 8 CEDH exige des mesures raisonnables avant la transmission, comme celles prévues à l’art. 38 al. 2 LBVM (notamment le respect du principe de spécialité et de confidentialité), mais ne crée pas un devoir d’action a posteriori contre un État tiers. Enfin, A. avait déjà bénéficié d’un recours effectif contre la décision initiale d’assistance administrative rendue le 14 octobre 2011, dont l’arrêt définitif du Tribunal administratif fédéral du 25 janvier 2012 avait confirmé la conformité aux exigences légales. Aucune question de frais ou de dépens n’est traitée dans la décision. Cette décision clarifie que les obligations positives découlant de l’art. 8 CEDH ne s’étendent pas à des interventions diplomatiques post-transmission dans des affaires relevant de la coopération administrative internationale, dès lors que la violation alléguée échappe à la juridiction de l’État requis.

Regeste

Art. 83 lit. a BGG; Art. 32 Abs. 1 lit. a VGG; Art. 8 und 13 EMRK; Verletzung des Spezialitätsprinzips bei der internationalen Amtshilfe; Beschwerdelegitimation gegen Akte des Bundesrates im Bereich der Aussenbeziehungen; positive Verpflichtungen des Staates. Eine Intervention des Bundesrates gegenüber Frankreich mit der Begründung, die Behörden dieses Staates hätten das Spezialitätsprinzip verletzt, fällt unter die Aussenbeziehungen im Sinne von Art. 32 Abs. 1 lit. a VGG (E. 4 und 5). Der Zugang zum Gericht kann jedoch aufgrund der Gegenausnahme von Art. 32 Abs. 1 lit. a in fine VGG eröffnet sein (E. 6.1 und 6.2). In diesem Fall ist es gerechtfertigt, selbst wenn der angefochtene Entscheid vom Bundesrat in einer Angelegenheit erlassen wurde, die nicht in der Aufzählung von Art. 33 lit. a und b VGG enthalten ist, vor dem Bundesgericht beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde zu erheben (E. 6.3). Artikel 8 EMRK erlegte dem Bundesrat im konkreten Fall keine positive Verpflichtung auf, eine Aufforderung an Frankreich zu erlassen, und kann daher nicht den Zugang zum Gericht gemäss Art. 13 EMRK in Verbindung mit Art. 8 EMRK eröffnen (E. 6.4 und 6.5). Regeste Art. 83 let. a LTF; art. 32 al. 1 let. a LTAF; art. 8 et 13 CEDH; violation du principe de spécialité en matière d'entraide administrative internationale; qualité pour recourir contre les actes du Conseil fédéral relevant des relations extérieures; obligations positives de l'Etat. Une intervention du Conseil fédéral auprès de la France au motif que les autorités de cet Etat auraient violé le principe de spécialité relève des relations extérieures au sens de l'art. 32 al. 1 let. a LTAF (consid. 4 et 5). L'accès au juge peut toutefois être ouvert en vertu de la contre-exception de l'art. 32 al. 1 let. a in fine LTAF (consid. 6.1 et 6.2). Dans ce cas, il se justifie, même si la décision attaquée émane du Conseil fédéral dans une cause absente de l'énumération de l'art. 33 let. a et b LTAF, de recourir au Tribunal administratif fédéral préalablement au Tribunal fédéral (consid. 6.3). L'art. 8 CEDH n'imposait pas en l'espèce d'obligation positive au Conseil fédéral de faire une injonction à la France et ne peut donc pas ouvrir l'accès au juge selon l'art. 13 CEDH en lien avec l'art. 8 CEDH (consid. 6.4 et 6.5). Regesto Art. 83 lett. a LTF; art. 32 cpv. 1 lett. a LTAF; art. 8 e 13 CEDU; violazione del principio di specialità in materia di assistenza amministrativa internazionale; qualità per ricorrere contro gli atti del Consiglio federale relativi ad affari esteri; obblighi positivi dello Stato. Un intervento del Consiglio federale nei confronti della Francia, in ragione del fatto che le autorità di questo Stato avrebbero leso il principio di specialità, rientra tra gli affari esteri ai sensi dell'art. 32 cpv. 1 lett. a LTAF (consid. 4 e 5). L'accesso al giudice può essere tuttavia dato in virtù della contro eccezione prevista dall'art. 32 cpv. 1 lett. a in fine LTAF (consid. 6.1 e 6.2). In questo caso si giustifica, anche quando la decisione impugnata è stata emanata dal Consiglio federale in una causa che non rientra nell'enumerazione dell'art. 33 lett. a e b LTAF, ricorrere al Tribunale amministrativo federale prima che al Tribunale federale (consid. 6.3). Nella fattispecie, l'art. 8 CEDU non imponeva al Consiglio federale un obbligo positivo consistente nel fare un'ingiunzione alla Francia e non può quindi conferire l'accesso al giudice giusta l'art. 13 CEDU in relazione con l'art. 8 CEDU (consid. 6.4 e 6.5).