Kanton Luzern führt automatische Fahrzeugfahndung und polizeiliche Analysesysteme ein: Gesetzesbestimmungen zur AFV und zum Informationssystem-Verbund werden aufgehoben, da sie keine ausreichende gesetzliche Grundlage und Verhältnismässigkeit bieten (Art. 13 Abs. 2 BV, Art. 36 BV, Art. 8 EMRK)

Tragende Normen

Art. 3 BV Art. 13 BV Art. 36 BV Art. 123 BV Art. 8 EMRK Art. 4 PolG/LU Art. 13 PolG/LU Art. 15 StPO

Zusammenfassung

Fünfzehn Personen erhoben Beschwerde gegen mehrere neue Bestimmungen des Luzerner Polizeigesetzes (PolG/LU), insbesondere zur automatischen Fahrzeugfahndung (AFV), zu polizeilichen Analysesystemen im Bereich der seriellen Kriminalität, zum gemeinsamen Betrieb von Einsatzleitzentralen durch mehrere Kantone sowie zum polizeilichen Informationssystem-Verbund des Bundes und der Kantone. Sie rügten unter anderem Verstösse gegen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, mangelnde gesetzliche Grundlage und Verhältnismässigkeit. Das Bundesgericht prüfte, ob die neuen Regelungen mit der Bundesverfassung und der Europäischen Menschenrechtskonvention vereinbar sind.

Das Bundesgericht hob § 4 quinquies PolG/LU (automatische Fahrzeugfahndung) und § 4 octies PolG/LU (polizeilicher Informationssystem-Verbund) vollständig auf, weil beide Bestimmungen weder eine hinreichend bestimmte gesetzliche Grundlage noch die erforderliche Verhältnismässigkeit aufweisen. Für § 4 quinquies wurde festgestellt, dass der Schwerpunkt des Einsatzes bei der Strafverfolgung liegt, wofür der Kanton nicht zuständig ist, da die Gesetzgebungskompetenz hier beim Bund liegt (Art. 15 Abs. 1 StPO, Art. 123 Abs. 1 BV). Der verbleibende präventiv-polizeiliche Anwendungsbereich – etwa die Fahndung nach vermissten oder entwichenen Personen – rechtfertigt jedoch nicht die sehr weitreichende Datenerfassung, -auswertung und -aufbewahrung über 100 Tage, insbesondere weil die automatisierte Erfassung von Personenaufnahmen, die Erstellung von Bewegungsprofilen und die Speicherung aller Daten ohne Treffer unverhältnismässig sind (Art. 13 Abs. 2 BV, Art. 36 BV, Art. 8 EMRK). Für § 4 octies wurde festgestellt, dass die Regelung äusserst weit gefasst ist: Sie nennt als Zweck die gesamte präventive und repressive Polizeitätätigkeit, ermöglicht den Austausch praktisch sämtlicher polizeilicher Daten einschliesslich besonders schützenswerter Daten mit „anderen Behörden“ des Bundes und der Kantone, ohne die Datenkategorien, Bearbeitungszwecke oder Zugriffsberechtigten zu bestimmen, was den Anforderungen an die Normenbestimmtheit (Art. 36 BV) und das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 13 Abs. 2 BV, Art. 36 BV) widerspricht. § 4 sexies PolG/LU (Analysesysteme) wurde nicht aufgehoben, sondern verfassungskonform ausgelegt: Sie umfasst nur den Einsatz einfacher Analysesysteme, bei denen die Analyse durch Menschen und nicht durch Algorithmen erfolgt und die Daten manuell eingegeben werden; der Einsatz „intelligenter“ Systeme wie automatisierter Gesichtserkennung oder Predictive Policing fehlt hingegen eine ausreichende gesetzliche Grundlage (Art. 13 Abs. 2 BV, Art. 36 BV, Art. 8 EMRK). § 4 septies PolG/LU (gemeinsamer Betrieb von Einsatzleitzentralen) wurde als zulässig beurteilt, allerdings unter der Voraussetzung, dass Umfang, Dauer und Datenschutz des Datenaustauschs noch mittels interkantonaler Vereinbarungen präzisiert werden. Die Entscheidung ist bemerkenswert, weil sie klare Grenzen für den Einsatz automatisierter Überwachungs- und Analysetechnologien durch die Polizei setzt und betont, dass schwere Grundrechtseingriffe stets einer formell-gesetzlichen Grundlage und strengen Verhältnismässigkeitsanforderungen unterliegen.

Regeste

a Automatische Fahrzeugfahndung und Verkehrsüberwachung (AFV) gemäss § 4 quinquies PolG/LU; Gesetzgebungskompetenz (Art. 3 und 123 BV; Art. 15 Abs. 1 StPO); Verhältnismässigkeit des Grundrechtseingriffs (Art. 13 Abs. 2 und Art. 36 BV; Art. 8 EMRK). AFV-Konzept des Luzerner Polizeigesetzes (E. 3.1 und 3.4). Da dieses in erster Linie der Strafverfolgung dient, bedarf es einer Grundlage in der StPO; der Kanton ist dafür nicht zuständig (E. 3.5). Für den verbleibenden präventiv-polizeilichen Anwendungsbereich ist der nach § 4 quinquies PolG/LU zugelassene Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung unverhältnismässig (E. 3.6). Regeste b Polizeiliche Analysesysteme im Bereich der seriellen Kriminalität (§ 4 sexies PolG/LU; Art. 13 Abs. 2 und Art. 36 BV; Art. 8 EMRK). Erforderlichkeit von Analysesystemen (E. 4.4). Risiken beim Einsatz "intelligenter" Systeme (E. 4.5.3), insbesondere der automatisierten Gesichtserkennung (E. 4.5.4). Hierfür stellt § 4 sexies PolG/LU keine genügend bestimmte bzw. verhältnismässige gesetzliche Grundlage dar (E. 4.5.5). Verfassungskonforme Auslegung in dem Sinne, dass § 4 sexies PolG/LU lediglich den Einsatz von einfachen Analysesystemen umfasst, bei denen die Analyse nicht aufgrund von Algorithmen, sondern durch Menschen erfolgt und die Daten manuell eingegeben werden (E. 4.6 und 4.7). Regeste c Gemeinsamer Betrieb von Einsatzleitzentralen durch mehrere Kantone (§ 4 septies PolG/LU). Der dafür erforderliche Datenaustausch ist grundsätzlich zulässig (E. 5.3). Umfang und Dauer des Datenzugriffs sowie der Datenschutz müssen aber noch mittels interkantonaler Vereinbarungen präzisiert werden (E. 5.4). Regeste d Polizeilicher Informationssystem-Verbund des Bundes und der Kantone (§ 4 octies PolG/LU); gesetzliche Grundlage und Verhältnismässigkeit des Eingriffs (Art. 13 Abs. 2 und Art. 36 BV; Art. 8 EMRK). Zur geplanten polizeilichen Abfrageplattform "POLAP" und den dafür diskutierten gesetzlichen Grundlagen (E. 6.4). Offengelassen, ob kantonale Rechtsgrundlagen genügen (E. 6.5), weil die angefochtene Norm den Anforderungen an die Normenbestimmtheit (E. 6.6.1) bzw. das Verhältnismässigkeitsprinzip (E. 6.6.2) nicht genügt. Regeste a Recherche automatisée de véhicules et surveillance du trafic (RVS) selon le § 4 quinquies de la loi cantonale lucernoise sur la police (PolG/LU); compétence législative (art. 3 et 123 Cst.; art. 15 al. 1 CPP); proportionnalité de l'atteinte aux droits fondamentaux (art. 13 al. 2 et art. 36 Cst.; art. 8 CEDH). Concept de recherche automatisée de véhicules et surveillance du trafic prévu par la PolG/LU (consid. 3.1 et 3.4). Servant en premier lieu à la poursuite pénale, ce concept doit être inscrit dans le CPP et le canton n'est à cet égard pas compétent (consid. 3.5). S'agissant du champ d'application restant en lien avec la recherche préventive par la police, l'atteinte au droit à l'autodétermination informationnelle résultant du § 4 quinquies PolG/LU est disproportionnée (consid. 3.6). Regeste b Système d'analyse policière dans le domaine de la délinquance en série (§ 4 sexies PolG/LU; art. 13 al. 2 et art. 36 Cst.; art. 8 CEDH). Nécessité des systèmes d'analyse (consid. 4.4). Risques liés à l'utilisation de systèmes "intelligents" (consid. 4.5.3), en particulier de la reconnaissance faciale automatisée (consid. 4.5.4). À cet égard, le § 4 sexies PolG/LU ne constitue une base légale ni suffisamment précise, ni proportionnelle (consid. 4.5.5). Interprétation du § 4 sexies PolG/LU de manière conforme à la Constitution en ce sens que cet article ne porte que sur l'utilisation de systèmes d'analyse simples, dans lesquels les données sont saisies manuellement et l'analyse n'est pas effectuée par des algorithmes, mais par des personnes (consid. 4.6 et 4.7). Regeste c Exploitation commune de centrales de commandement par plusieurs cantons (§ 4 septies PolG/LU). L'échange de données nécessaire à cette exploitation commune est en principe autorisé (consid. 5.3). L'étendue et la durée de l'accès aux données, ainsi que la protection des données, doivent toutefois encore être précisées au moyen d'accords intercantonaux (consid. 5.4). Regeste d Réseau de systèmes d'information de police de la Confédération et des cantons (§ 4 octies PolG/LU); base légale et proportionnalité de l'atteinte (art. 13 al. 2 et art. 36 Cst.; art. 8 CEDH). Projet de plateforme de recherche policière "POLAP" et bases légales prévues à cet effet (consid. 6.4). La question de savoir si des bases légales cantonales sont suffisantes peut demeurer indécise (consid. 6.5), dès lors que la disposition litigieuse ne satisfait ni aux exigences de précision (consid. 6.6.1), ni au principe de la proportionnalité (consid. 6.6.2). Regesto a Ricerca automatica di veicoli e monitoraggio del traffico (AFV) secondo il § 4 quinquies della legge cantonale lucernese sulla polizia (PolG/LU); competenza legislativa (art. 3 e 123 Cost.; art. 15 cpv. 1 CPP); proporzionalità dell'ingerenza nei diritti fondamentali (art. 13 cpv. 2 e art. 36 Cost.; art. 8 CEDU). Concetto AFV previsto dalla PolG/LU (consid. 3.1 e 3.4). Poiché serve in primo luogo al perseguimento penale, questo concetto necessita di una base legale nel CPP; il Cantone non è competente al riguardo (consid. 3.5). Per il restante ambito di applicazione di polizia preventiva, l'ingerenza ammessa dal § 4 quinquies PolG/LU nel diritto all'autodeterminazione informativa è sproporzionata (consid. 3.6). Regesto b Sistemi di analisi di polizia nell'ambito della criminalità seriale (§ 4 sexies PolG/LU; art. 13 cpv. 2 e art. 36 Cost.; art. 8 CEDU). Necessità di sistemi di analisi (consid. 4.4). Rischi legati all'uso di sistemi "intelligenti" (consid. 4.5.3), in particolare del riconoscimento facciale automatizzato (consid. 4.5.4). Per questo scopo, il § 4 sexies PolG/LU non costituisce una base legale sufficientemente precisa né proporzionata (consid. 4.5.5). Interpretazione conforme alla Costituzione nel senso che il § 4 sexies PolG/LU comprende solo l'uso di sistemi di analisi semplici nei quali l'analisi non è effettuata sulla base di algoritmi, ma da parte di persone e i dati sono inseriti manualmente (consid. 4.6 e 4.7). Regesto c Gestione congiunta di centrali di comando da parte di più Cantoni (§ 4 septies PolG/LU). Lo scambio necessario di dati a tale scopo è in linea di principio ammissibile (consid. 5.3). La portata e la durata dell'accesso ai dati, come pure la protezione dei dati, devono tuttavia ancora essere precisate mediante accordi intercantonali (consid. 5.4). Regesto d Sistema di informazione di polizia in rete della Confederazione e dei Cantoni (§ 4 octies PolG/LU); base legale e proporzionalità dell'ingerenza (art. 13 cpv. 2 e art. 36 Cost.; art.8 CEDU). Sulla progettata piattaforma di ricerca di polizia "POLAP" e sulle basi legali discusse a tal fine (consid. 6.4). Lasciata aperta la questione di sapere se delle basi legali cantonali siano sufficienti (consid. 6.5), poiché la norma litigiosa non soddisfa l'esigenza di determinatezza delle norme (consid. 6.6.1), rispettivamente il principio di proporzionalità (consid. 6.6.2).

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