Betriebsbewilligung KKW Mühleberg: Aufhebung der Befristung durch Bundesverwaltungsgericht aufgehoben, Sache zurückgewiesen (Art. 21 Abs. 2 KEG)

Tragende Normen

Art. 27 BV Art. 29a BV Art. 36 BV Art. 2 ENSIG Art. 21 ENSIG Art. 15 ENSIV Art. 4 KEG Art. 5 KEG Art. 19 KEG Art. 20 KEG Art. 21 KEG Art. 22 KEG Art. 53 KEG Art. 55 KEG Art. 61 KEG Art. 64 KEG Art. 65 KEG Art. 67 KEG Art. 70 KEG Art. 71 KEG Art. 72 KEG Art. 7 KEV Art. 8 KEV Art. 10 KEV Art. 12 KEV Art. 24 KEV Art. 32 KEV Art. 33 KEV Art. 34 KEV Art. 40 KEV Art. 44 KEV Art. 94 StSV Art. 5 VKNS Art. 6 VKNS Art. 49 VwVG Art. 55 VwVG

Zusammenfassung

Die Betreiberin des Kernkraftwerks Mühleberg (BKW FMB Energie AG) und das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) fochten ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts an. Dieses hatte die unbefristete Betriebsbewilligung für das Kernkraftwerk aufgehoben und stattdessen eine neue Befristung bis zum 28. Juni 2013 verfügt. Das Bundesverwaltungsgericht begründete diese Befristung mit offenen sicherheitsrelevanten Fragen bezüglich des Kernmantels, der Erdbebengefährdung und der Kühlung sowie mit der fehlenden Prüfung durch das UVEK. Zudem verlangte es die Einreichung eines umfassenden Instandhaltungskonzepts. Die Beschwerdeführer rügten, das Bundesverwaltungsgericht habe seine Zuständigkeit überschritten und die gesetzlichen Kompetenzen zwischen Bewilligungs- und Aufsichtsbehörde verkannt.

Das Bundesgericht heisst die Beschwerden gut und hebt das angefochtene Urteil auf. Es stellt fest, dass die Vorinstanz ihre Kompetenz überschritten hat, indem sie eine neue Befristung der Betriebsbewilligung aussprach, obwohl diese Massnahme primär in die Zuständigkeit der Bewilligungsbehörde (UVEK) fällt und nur unter engen Voraussetzungen zulässig ist.

Das Gericht prüft zunächst die rechtliche Ausgangslage gemäss dem Kernenergiegesetz (KEG). Die Betriebsbewilligung ist eine Polizeibewilligung, die grundsätzlich unbefristet erteilt wird, wenn die Voraussetzungen nach Art. 20 Abs. 1 KEG erfüllt sind. Eine Befristung nach Art. 21 Abs. 2 KEG ist nur aus polizeilichen Gründen zulässig, wenn bereits absehbar ist, dass die Sicherheitsvoraussetzungen im Zeitpunkt des Fristablaufs nicht mehr erfüllt sein werden und dies durch die laufende Aufsicht nicht sichergestellt werden kann. Im konkreten Fall hatte das UVEK die frühere politisch motivierte Befristung zu Recht aufgehoben. Der Vorwurf des Bundesverwaltungsgerichts, das UVEK habe die Sicherheitsaspekte nicht eigenständig genug geprüft, ist unbegründet. Das UVEK durfte sich auf die Beurteilungen des Eidgenössischen Nuklearsicherheitsinspektorats (ENSI) stützen, da dieses als unabhängige Fachbehörde über die nötige technische Kompetenz verfügt, die dem UVEK fehlt. Das Gericht darf von der Beurteilung einer solchen Fachstelle nur aus triftigen Gründen abweichen.

Bezüglich der geforderten Einreichung eines umfassenden Instandhaltungskonzepts hält das Bundesgericht fest, dass die bestehenden Pflichten zur Instandhaltung und periodischen Sicherheitsüberprüfung (Art. 22 Abs. 2 lit. c-g KEG, Art. 32-34 KEV) durch die laufende Aufsicht des ENSI kontrolliert werden. Ein darüber hinausgehendes Konzept ohne gesetzliche Grundlage ist nicht erforderlich. Auch die wirtschaftliche Tragbarkeit solcher Massnahmen ist Sache des Betreibers und nicht der Aufsichtsbehörde.

In der materiellen Prüfung der drei beanstandeten Sicherheitsfragen kommt das Gericht zum Schluss, dass keine Gründe für eine Befristung vorliegen: 1. **Kernmantel**: Die Zweifel des Bundesverwaltungsgerichts basierten auf einem Gutachten, das einen vollständigen Durchriss der Schweissnähte (Szenario IV) unterstellte. Im aktuellen Zustand (Szenario III) erfüllen die Zuganker jedoch keine Sicherheitsfunktion, sondern dienen nur als zusätzliche Vorsorgemassnahme im ALARA-Bereich. Die Risse sind nicht wanddurchdringend. Dies rechtfertigt keine Befristung. 2. **Erdbebengefährdung**: Die geforderten Nachweise zur Erdbebensicherheit waren im Zeitpunkt des Urteils noch nicht abschliessend beurteilt. Das Risiko eines Staumauerbruchs wurde falsch interpretiert (die Wahrscheinlichkeit liegt bei 14 zu 15, dass die Mauer standhält, nicht umgekehrt). Selbst bei erhöhten Annahmen liegen die Werte innerhalb der zulässigen Grenzwerte für probabilistische Sicherheitsanalysen. Offene Punkte können durch Nachrüstungsanordnungen im Rahmen der laufenden Aufsicht gelöst werden. 3. **Kühlung**: Die fehlende alternative Kühlmöglichkeit zur Aare wird vom ENSI als Vorsorgemassnahme im ALARA-Bereich eingestuft, nicht als zwingende Sicherheitsanforderung. Das ENSI hat bereits Massnahmen angeordnet, deren Umsetzung durch die Aufsicht überwacht wird.

Zusammenfassend führt das Bundesgericht aus, dass die permanente Überprüfung und Anpassung der Sicherheit an den Stand der Technik der gesetzliche Normalfall ist. Solange die Sicherheitsanforderungen erfüllt sind und die Einhaltung durch die laufende Aufsicht gewährleistet werden kann, besteht kein Grund für eine Befristung der Betriebsbewilligung. Die Befristung hätte faktisch zu einer Stilllegung geführt, was unverhältnismässig ist.

Regeste

Art. 4, 5, 19, 20, 21, 22, 65, 67, 70, 71 und 72 KEG, Art. 2 und 21 ENSIG, Art. 49 VwVG, KEV, ENSIV, VKNS, Art. 94 StSV, Gefährdungsannahmen- und Ausserbetriebnahmeverordnung. Bewilligungspflicht für den Betrieb von Kernanlagen, Voraussetzungen für Erteilung, Inhalt und Entzug der Betriebsbewilligung, allgemeine Pflichten des Bewilligungsinhabers, Aufsichtsbehörden und deren Aufgaben und Befugnisse (E. 4). Zuständigkeiten von Bewilligungs-, Aufsichts- und Rechtsmittelbehörden (E. 9). Verhältnis von Bewilligungs-, Aufsichts- und Bewilligungsentzugsverfahren; Voraussetzungen für die Befristung einer Betriebsbewilligung (E. 10). Anforderungen (zweistufiger Ansatz) an die nukleare Sicherheit im Normal- und Auslegungs- und auslegungsüberschreitendem Störfall sowie an Nachrüstungen (E. 11). Überprüfung des Vorwurfs der ungenügenden Prüfung durch das UVEK (E. 12). Zulässigkeit der Forderung eines Instandhaltungskonzepts durch die Vorinstanz (E. 13). Überprüfung einzelner Sicherheitsfragen: Kernmantel (E. 14.2), Erdbebengefährdung (E. 14.3), Kühlung (E. 14.4). Regeste Art. 4, 5, 19, 20, 21, 22, 65, 67, 70, 71 et 72 LENu, art. 2 et 21 LIFSN, art. 49 PA, OENu, OIFSN, OCSN, art. 94 ORaP, ordonnances sur les hypothèses de risque et sur la mise hors service provisoire. Régime de l'autorisation d'exploiter des installations nucléaires, conditions d'octroi, teneur et retrait de l'autorisation d'exploiter, obligations générales du détenteur de l'autorisation, autorités de surveillance et leurs tâches et compétences (consid. 4). Compétences des autorités en matière de délivrance de l'autorisation, de surveillance et de recours (consid. 9). Rapports entre les procédures d'autorisation, de surveillance et de retrait de l'autorisation; conditions pour limiter dans le temps une autorisation d'exploiter (consid. 10). Exigences (approche en deux temps) posées à la sécurité nucléaire en phase d'exploitation normale, en cas de défaillance dans le cadre des règles de dimensionnement et en cas de défaillance hors dimensionnement, ainsi qu'exigences posées en termes de rééquipement (consid. 11). Examen du reproche adressé au DETEC d'avoir procédé à un contrôle insuffisant (consid. 12). Admissibilité de la demande faite par l'instance précédente que soit développé un concept de maintien en bon état de l'installation (consid. 13). Vérification de questions de sécurité particulières: enveloppe du coeur du réacteur (consid. 14.2), risque sismique (consid. 14.3), système de refroidissement (consid. 14.4). Regesto Art. 4, 5, 19, 20, 21, 22, 65, 67, 70, 71 e 72 LENu, art. 2 e 21 LIFSN, art. 49 PA, OENu, OIFSN, OCSN, art. 94 ORaP, ordinanze sulle ipotesi di pericolo e sulla messa fuori servizio. Obbligo di autorizzazione per la gestione di impianti nucleari, condizioni per il rilascio, contenuto e revoca dell'autorizzazione, obblighi generali del detentore dell'autorizzazione, compiti e potere delle autorità di sorveglianza (consid. 4). Competenze delle autorità che rilasciano l'autorizzazione, di quelle di sorveglianza e di quelle di ricorso (consid. 9). Rapporti tra procedure di rilascio, di sorveglianza e di revoca dell'autorizzazione; condizioni per la limitazione temporale dell'autorizzazione di gestione (consid. 10). Esigenze (approccio in due tempi) poste alla sicurezza nucleare in fase di gestione normale, nei casi di incidente base di progetto e di incidente che supera la base di progetto, così come in termini di riequipaggiamento (consid. 11). Esame del rimprovero indirizzato al DATEC di aver proceduto ad una verifica insufficiente (consid. 12). Ammissibilità della richiesta di un concetto di manutenzione da parte dell'istanza precedente (consid. 13). Esame di singole questioni di sicurezza: mantello del nucleo (consid. 14.2), rischio sismico (consid. 14.3), raffreddamento (consid. 14.4).