Refus d’assistance administrative fiscale à la Russie après l’invasion de l’Ukraine : violation de l’ordre public et du principe de spécialité (art. 25a par. 3 let. c CDI CH-RU)

Normes déterminantes

Art. 25a DBA Art. 2 CEDH Art. 3 CEDH Art. 4 CEDH Art. 15 CEDH Art. 58 CEDH Art. 26 MC

Résumé

Plusieurs sociétés et personnes physiques ont formé un recours contre une décision de l’Administration fédérale des contributions accordant une demande d’assistance administrative internationale en matière fiscale formulée par les autorités russes le 30 octobre 2018. Cette demande visait à obtenir des renseignements bancaires concernant des dividendes versés par une société russe à des entités chypriotes, afin d’identifier les bénéficiaires économiques réels. Le Tribunal administratif fédéral avait confirmé la décision de l’Administration fédérale. Les recourantes contestent désormais l’octroi de cette assistance, arguant que, depuis l’invasion de l’Ukraine par la Russie en février 2022, toute coopération fiscale avec cet État serait contraire à l’ordre public suisse et au principe de spécialité, notamment en raison du risque d’utilisation abusive des renseignements pour des fins non fiscales, y compris contre des citoyens ukrainiens.

Le Tribunal fédéral accueille le recours et rejette la demande d’assistance administrative russe du 30 octobre 2018. Il constate que, depuis l’agression militaire russe contre l’Ukraine en février 2022, la Fédération de Russie n’est plus membre du Conseil de l’Europe, n’est plus partie à la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) depuis le 16 septembre 2022 en vertu de l’art. 58 CEDH, et a été suspendue du Conseil des droits de l’homme des Nations Unies. Ces faits constituent une violation manifeste des principes fondamentaux du droit international, notamment des garanties minimales de la CEDH relevant du jus cogens (art. 2, 3, 4 par. 1 et 7 CEDH), qui font partie intégrante de l’ordre public suisse. En outre, l’absence de garanties procédurales en Russie rend impossible le respect du principe de spécialité prévu à l’art. 25a par. 2 CDI CH-RU (correspondant à l’art. 26 par. 2 MC OCDE), car les renseignements transmis pourraient être utilisés à des fins non fiscales, notamment dans le cadre de lois russes antiterroristes ou antiextrémistes, et notamment contre des citoyens ukrainiens. La situation étant stable et sans perspective d’évolution dans un avenir prévisible, une nouvelle suspension de la procédure serait contraire aux principes de diligence (art. 4 al. 2 LAAF) et de célérité (art. 29 al. 1 Cst.) et ne saurait être justifiée. Le refus d’accorder l’assistance repose donc sur la réserve de l’ordre public prévue à l’art. 25a par. 3 let. c CDI CH-RU (correspondant à l’art. 26 par. 3 let. c MC OCDE). Ce refus n’a pas d’effet définitif, car les décisions en matière d’assistance administrative ne font pas autorité de chose jugée et la Russie pourrait déposer ultérieurement une nouvelle demande si la situation venait à changer.

Aucune question de frais ou de compensation n’est traitée dans la décision.

Cette décision est notable car elle étend systématiquement à l’assistance administrative fiscale les principes déjà appliqués dans l’entraide pénale (ATF 149 IV 144 et ATF 150 IV 201), en affirmant que l’absence de garanties étatiques fondamentales rend l’assistance incompatible avec l’ordre public suisse, même lorsque la demande remonte à avant le conflit.

Regeste

Art. 25a Abs. 3 Bst. c DBA CH-RU; Voraussetzungen und Grenzen der Sistierung eines Verfahrens der internationalen Amtshilfe in Steuersachen; Schicksal eines russischen Amtshilfeersuchens im Zusammenhang mit dem Krieg gegen die Ukraine. Stellt sich mit der Zeit heraus, dass eine Änderung der Situation, die zur Sistierung des Amtshilfeverfahrens geführt hat (Verstoss gegen den Ordre public), in absehbarer Zukunft nicht zu erwarten ist, muss die Verwaltungs- oder Justizbehörde das Verfahren wieder aufnehmen. Kriterien, die bei der Beurteilung in diesem Fall zu berücksichtigen sind (E. 7.6). Unter den gegenwärtigen Umständen kann der Russischen Föderation keine Amtshilfe gewährt werden. Deshalb Ablehnung des bisher sistierten russischen Amtshilfeersuchens (E. 8). Regeste Art. 25a par. 3 let. c CDI CH-RU; conditions et limites de la suspension d'une procédure d'assistance administrative internationale en matière fiscale; sort d'une demande d'assistance administrative russe dans le contexte de la guerre avec l'Ukraine. S'il apparaît, avec le temps, que la situation qui a justifié la suspension de la procédure d'assistance administrative (contrariété à l'ordre public) ne va pas évoluer dans un avenir prévisible, l'autorité administrative ou judiciaire doit reprendre la procédure. Critères d'appréciation à prendre en compte dans cette situation (consid. 7.6). Dans le contexte actuel, l'assistance administrative ne peut pas être accordée à la Fédération de Russie. Partant, rejet de la demande d'assistance russe qui avait été suspendue jusqu'alors (consid. 8). Regesto Art. 25a par. 3 let. c CDI CH-RU; condizioni e limiti della sospensione di una procedura di assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale; esito di una domanda di assistenza amministrativa russa nel contesto della guerra con l'Ucraina. Se, con il tempo, risulta che la situazione che ha dato luogo alla sospensione della procedura di assistenza amministrativa (violazione dell'ordine pubblico) non è destinata a evolvere in un futuro prevedibile, l'autorità amministrativa o giudiziaria deve riattivare la procedura. Criteri di valutazione da considerare in tal caso (consid. 7.6). Nel contesto attuale, l'assistenza amministrativa non può essere accordata alla Federazione Russa. Di conseguenza, rigetto della domanda di assistenza russa sospesa fino a quel momento (consid. 8).