Initiative populaire fribourgeoise pour la gratuité totale des transports publics déclarée invalide pour violation de l'article 81a alinéa 2 de la Constitution fédérale

Normes déterminantes

Art. 89 LTF Art. 3 Cst Art. 49 Cst Art. 73 Cst Art. 78 Cst Art. 81a Cst Art. 87 Cst Art. 43 Cst./FR Art. 78 Cst./FR

Résumé

Des citoyens fribourgeois, des membres d’un comité d’initiative et deux partis politiques ont déposé une initiative populaire cantonale visant à introduire dans la constitution du canton de Fribourg un article garantissant la gratuité totale des transports publics. Le Grand Conseil du canton de Fribourg a déclaré l’initiative nulle, estimant qu’elle contrevient au droit supérieur, notamment à l’article 81a alinéa 2 de la Constitution fédérale. Les initiants ont formé un recours devant le Tribunal fédéral contre ce décret de nullité, en contestant cette interprétation et en invoquant notamment la protection de l’environnement, le développement durable et l’Accord de Paris.

Le Tribunal fédéral rejette le recours et confirme la nullité de l’initiative populaire « Pour la gratuité des transports publics » décrétée par le Grand Conseil du canton de Fribourg.

L’initiative prévoit explicitement la gratuité totale des transports publics pour tous, sans condition ni réserve. Or l’article 81a alinéa 2 de la Constitution fédérale exige que « les prix payés par les usagers des transports publics couvrent une part appropriée des coûts », ce qui implique nécessairement que cette part ne puisse être nulle. Une interprétation littérale, historique, téléologique et systématique de cette disposition conduit à la même conclusion : le texte constitutionnel vise l’ensemble des transports publics — rail, route, voie navigable et installations à câbles — et non seulement le rail, comme le soutenaient les recourants. Les travaux préparatoires montrent que le constituant entendait instaurer un équilibre entre la nécessité de ne pas rendre les transports trop bon marché (pour éviter une surcharge du système) et celle de ne pas les rendre trop chers (pour maintenir le transfert route-rail), ce qui exclut une gratuité absolue.

Les arguments tirés de l’article 73 de la Constitution fédérale (développement durable) et de l’article 2, chapitre 1, lettre a, de l’Accord de Paris sont rejetés, car ces dispositions ont un caractère programmatique et ne sauraient déroger à une norme constitutionnelle précise et contraignante telle que l’article 81a alinéa 2. Les recourants n’ont pas démontré que la participation des usagers aux coûts serait contraire au développement durable ou aux objectifs climatiques, ni qu’une gratuité totale serait plus favorable pour atteindre la neutralité carbone d’ici 2050. Enfin, la répartition des compétences entre Confédération et cantons (article 3 Cst.) n’est pas violée, car l’article 81a Cst. complète sans modifier la répartition existante : il impose des obligations horizontales aux autorités publiques, sans empiéter sur les compétences cantonales en matière de transports routiers.

Les frais judiciaires, fixés à 2'000 francs, sont mis à la charge des recourants. Cette décision confirme que la gratuité totale des transports publics est constitutionnellement impossible en Suisse, tandis que des mesures partielles (tarifs réduits, solidaires ou temporaires) restent admissibles.

Regeste

Art. 3, 73, 81a Abs. 2 und 87 BV, Art. 2 Abs. 1 lit. a des Klimaübereinkommens von Paris; die im Kanton Freiburg eingereichte Verfassungsinitiative für kostenlose öffentliche Verkehrsmittel verstösst gegen übergeordnetes Recht. Prüfung des Art. 81a Abs. 2 BV, der vorsieht, dass die Kosten des öffentlichen Verkehrs zu einem angemessenen Teil durch die von den Nutzerinnen und Nutzern bezahlten Preise gedeckt werden; Grundsätze der Auslegung einer Verfassungsnorm (E. 3.1). Die wörtliche (E. 3.2.1), historische (E. 3.2.2), systematische und teleologische (E. 3.2.3) Auslegung von Art. 81a Abs. 2 BV führt zum Ergebnis, dass die Kostenlosigkeit des öffentlichen Verkehrs für alle Nutzerinnen und Nutzer mit dieser Verfassungsnorm nicht vereinbar ist. Dass von gewissen Nutzerinnen und Nutzern des öffentlichen Verkehrs verlangt wird, sich an dessen Kosten zu beteiligen, verstösst weder gegen das Nachhaltigkeitsprinzip (Art. 73 BV) noch gegen Art. 2 Ziff. 1 des Klimaübereinkommens von Paris (E. 3.3). Die Ungültigerklärung der streitbetroffenen Initiative verstösst nicht gegen die Kompetenzverteilung zwischen dem Bund und den Kantonen (Art. 3 und 87 BV) (E. 3.4). Regeste Art. 3, 73, 81a al. 2 et 87 Cst., art. 2 al. 1 let. a de l'Accord de Paris sur le climat; non-conformité au droit supérieur de l'initiative constitutionnelle fribourgeoise "Pour la gratuité des transports publics". Examen de l'art. 81a al. 2 Cst. qui prévoit que les prix payés par les usagers des transports publics couvrent une part appropriée des coûts; principes d'interprétation d'une norme constitutionnelle (consid. 3.1). Les interprétations littérale (consid. 3.2.1), historique (consid. 3.2.2), systématique et téléologique (consid. 3.2.3) de l'art. 81a al. 2 Cst. conduisent à la non-conformité de la gratuité des transports publics pour tous avec cette norme constitutionnelle. Le fait de demander à certains utilisateurs des transports publics de participer aux coûts n'est contraire ni au principe du développement durable (art. 73 Cst.) ni à l'art. 2 ch. 1 de l'Accord de Paris sur le climat (consid. 3.3). L'invalidation de l'initiative litigieuse n'est pas contraire à la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons (art. 3 et 87 Cst.) (consid. 3.4). Regesto Art. 3, 73, 81a cpv. 2 e 87 Cost., art. 2 cpv. 1 lett. a dell'Accordo di Parigi sul clima; non conformità al diritto superiore dell'iniziativa costituzionale friburghese per la gratuità dei trasporti pubblici. Esame dell'art. 81a cpv. 2 Cost. che prevede che i costi dei trasporti pubblici sono coperti in misura adeguata dai prezzi pagati dagli utenti; principi d'interpretazione di una norma costituzionale (consid. 3.1). Le interpretazioni letterale (consid. 3.2.1), storica (consid. 3.2.2), sistematica e teleologica (consid. 3.2.3) dell'art. 81a cpv. 2 Cost. portano alla non conformità dei trasporti pubblici gratuiti per tutti con questa norma costituzionale. Il fatto di chiedere a determinati utenti dei trasporti pubblici di partecipare ai costi non è contrario né al principio dello sviluppo sostenibile (art. 73 Cost.) né all'art. 2 n. 1 dell'Accordo di Parigi sul clima (consid. 3.3). L'invalidazione dell'iniziativa litigiosa non è contraria alla ripartizione delle competenze tra la Confederazione e i Cantoni (art. 3 e 87 Cost.) (consid. 3.4).