Recours contre la loi fribourgeoise sur l'aménagement du territoire: l'article 46 LATeC ne remplit pas le mandat impératif de l'article 15a al. 2 LAT concernant l'obligation de construire (art. 15a al. 2 LAT)

Normes déterminantes

Art. 11 LAT Art. 15a LAT Art. 46 LATeC

Résumé

Des citoyens fribourgeois et la commune de Villars-sur-Glâne ont formé un recours en matière de droit public contre une loi cantonale modifiant la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions, adoptée le 15 mars 2016. Ils contestent notamment l'article 46 alinéa 2 de cette loi, qui institue un droit d'emption légal pour l'État en cas de non-construction dans les zones d'activités d'importance cantonale, estimant qu'il ne répond pas aux exigences du droit fédéral en matière d'obligation de construire. Le Grand Conseil du canton de Fribourg a conclu au rejet du recours, tandis que l'Office fédéral du développement territorial a considéré que la disposition litigieuse ne remplissait pas suffisamment le mandat législatif posé par le droit fédéral.

Le Tribunal fédéral admet partiellement le recours en constatant que l'article 46 LATeC ne satisfait pas aux exigences de l'article 15a LAT. Il rejette le recours pour le surplus, sans annuler la disposition litigieuse.

La disposition cantonale est jugée insuffisante sur deux points décisifs: premièrement, elle ne confère pas à l'autorité compétente le pouvoir d'imposer, par voie décisionnelle, un délai de construction aux propriétaires de terrains situés en zone à bâtir; deuxièmement, son champ d'application est limité aux seules zones d'activités d'importance cantonale, alors que le mandat impératif de l'article 15a alinéa 2 LAT exige que les mesures prises par les cantons couvrent l'ensemble de la zone à bâtir. Le Tribunal fédéral relève que les autres instruments prévus par la loi cantonale, tels que le retour automatique en zone inconstructible (art. 45 LATeC), le réexamen du maintien en zone après quinze ans (art. 46 al. 3 LATeC), la taxe sur la plus-value ou la taxe de raccordement (art. 41 al. 4 LEaux), ne sont pas démontrés comme suffisamment efficaces pour garantir la disponibilité des terrains à bâtir dans toute la zone à bâtir, ni applicables à l'ensemble de celle-ci. Le Tribunal fédéral décide de ne pas annuler l'article 46 alinéa 2 LATeC afin d'éviter un vide juridique, car cette disposition, bien que lacunaire, permet tout de même à l'État d'exercer un droit d'emption dans certaines situations particulières. Il appelle ainsi le législateur cantonal à réviser la disposition pour y intégrer une compétence décisionnelle permettant de fixer un délai de construction et à étendre cette obligation et ses sanctions à l'ensemble des zones constructibles, tout en conservant la liberté de choisir les mesures appropriées (droit d'emption, expropriation, mesures fiscales, déclassement).

L'article 15a alinéa 2 LAT constitue le fondement normatif principal de cette décision, car c'est sur sa base que le Tribunal fédéral évalue l'insuffisance de la réglementation cantonale. L'article 11 alinéa 1 LAT et l'article 9 alinéa 1 LAT sont invoqués pour souligner que le plan directeur cantonal, bien qu'important, ne peut remplacer une base légale contraignante. L'article 46 LATeC est la disposition cantonale directement examinée, et l'article 66 alinéa 1 LTF justifie la mise à la charge des recourants de frais judiciaires réduits.

Les frais judiciaires, fixés à 1'500 francs, sont mis à la charge des recourants, qui n'avaient pas demandé l'allouance de dépens. Cette décision partielle d'admission du recours justifie une contribution réduite aux frais de procédure.

Cette décision est notable car elle clarifie l'étendue du mandat impératif de l'article 15a alinéa 2 LAT: les cantons doivent obligatoirement prévoir une base légale permettant à une autorité compétente d'imposer un délai de construction et des sanctions effectives pour l'ensemble de la zone à bâtir, et non seulement pour des catégories restreintes de zones. Elle confirme également la pratique du Tribunal fédéral de recourir à des décisions incitatives plutôt qu'à l'annulation lorsque cela permet d'éviter un vide juridique préjudiciable.

Regeste

Art. 15a Abs. 2 RPG; Bauverpflichtung; kantonales Ausführungsrecht, Kaufsrecht des Staates. Darstellung der sich aus Art. 15a RPG ergebenden Anforderungen, insbesondere des Gesetzgebungsauftrags gemäss Art. 15a Abs. 2 RPG (E. 3.1-3.3). Gemäss kantonalem Ausführungsrecht gilt das Kaufsrecht des Staates nicht für die gesamte Bauzone und ist es der zuständigen Behörde nicht erlaubt, eine Frist zur Überbauung anzusetzen (E. 3.4 und 3.5). Trotz der Unzulänglichkeit des kantonalen Rechts wird die angefochtene Bestimmung nicht aufgehoben, sondern ein Appellentscheid gefällt (E. 3.6 und 3.7).

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