Selbstregulierungsorganisation weigert sich, ihr Reglement an die GwV-FINMA anzupassen: FINMA darf technische Präzisierungen anordnen, um Mindeststandards der Geldwäschereibekämpfung sicherzustellen (Art. 17 GwG)

Tragende Normen

Art. 42 BGG Art. 82 BGG Art. 86 BGG Art. 89 BGG Art. 97 BGG Art. 100 BGG Art. 105 BGG Art. 106 BGG Art. 12 GwV Art. 61 GwV Art. 1 GwV-FINMA Art. 12 GwV-FINMA Art. 17 GwV-FINMA Art. 18 GwV-FINMA Art. 22 GwV-FINMA Art. 23 GwV-FINMA Art. 31 GwV-FINMA Art. 41 GwV-FINMA Art. 45 GwV-FINMA Art. 51 GwV-FINMA Art. 61 GwV-FINMA Art. 63 GwV-FINMA

Zusammenfassung

Ein Verein als anerkannte Selbstregulierungsorganisation (SRO) im Bereich der Geldwäschereibekämpfung weigerte sich, sein Reglement vom 3. August 2009 an die Vorgaben der Geldwäschereiverordnung der FINMA (GwV-FINMA) vom 8. Dezember 2010 anzupassen. Die FINMA stellte fest, dass das Reglement nicht mehr den internationalen Mindeststandards entsprach und drohte den Entzug der Anerkennung an. Sie ordnete an, dass das Reglement bis zur Anpassung mit bestimmten Bestimmungen der GwV-FINMA ergänzt werde. Der Verein erhob Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, das die Verfügung der FINMA teilweise gutgeheissen hatte. Streit war, ob die FINMA aufsichtsrechtlich befugt war, solche Ergänzungen vorzuschreiben, ohne dass eine formelle Gesetzesänderung erforderlich wäre.

Das Bundesgericht wies die Beschwerde ab und bestätigte die Verfügung der FINMA, soweit das Bundesverwaltungsgericht sie bestätigt hatte. Die FINMA durfte die Ergänzung des Reglements des Vereins X.________ mit den Bestimmungen der GwV-FINMA (2010) anordnen, weil diese lediglich technische Präzisierungen der gesetzlichen Sorgfaltspflichten gemäss Art. 3 bis 11a GwG darstellen und keine neuen Pflichten von grösserer Tragweite einführen. Das Reglement vom 3. August 2009 war in mehreren Punkten lückenhaft und entsprach nicht mehr den internationalen Mindeststandards, insbesondere den Empfehlungen der Groupe d'action financière (GAFI), die politisch verbindlich sind und national umgesetzt werden müssen. Die SRO ist in die staatliche geldwäschereirechtliche Gesamtregelung eingebunden, weshalb ihre Organisationsautonomie begrenzt ist; die Genehmigung des Reglements durch die FINMA schliesst nicht aus, dass die Aufsichtsbehörde bei verändertem Umfeld auf ihre Genehmigung zurückkommen kann. Die angeordneten Ergänzungen – etwa zu Geschäftsbeziehungen mit erhöhtem Risiko (Art. 12 Abs. 2 GwV-FINMA), zur Verantwortlichkeit der Geschäftsführung (Art. 17 und 18 GwV-FINMA) oder zur Bezeichnung einer Geldwäschereifachstelle (Art. 22, 23 und 63 GwV-FINMA) – stützen sich sämtlich auf die gesetzlichen Pflichten aus Art. 6, 7, 8 und 24 ff. GwG und sind sachlich gerechtfertigt, verhältnismässig und entsprechen dem Legalitätsprinzip. Die Gerichtskosten von Fr. 5'000.-- wurden dem unterliegenden Beschwerdeführer auferlegt. Diese Entscheidung klärt die Grenzen der Autonomie von Selbstregulierungsorganisationen und bestätigt die Befugnis der FINMA, aufsichtsrechtlich für die Einhaltung internationaler Mindeststandards zu sorgen, ohne dass stets eine formelle Gesetzesänderung erforderlich ist.

Regeste

Art. 5 Abs. 1 und Art. 164 Abs. 1 lit. c BV; Art. 2 Abs. 2 und 3 sowie Art. 12 lit. a und c, Art. 14 Abs. 1 und 2, Art. 18 Abs. 1 lit. a-e sowie Art. 24, 25 und 28 GwG; Art. 31 FINMAG; Umfang der aufsichtsrechtlichen Kompetenzen der FINMA gegenüber den geldwäschereirechtlichen Selbstregulierungsorganisationen. Grundlagen des schweizerischen Geldwäschereirechts und Tragweite des Legalitätsprinzips im Rahmen der diesbezüglich bestehenden "regulierten Selbstregulierung": Die FINMA darf im Hinblick auf den Gesetzeszweck aufsichtsrechtlich Anpassungen der Reglemente von Selbstregulierungsorganisationen nötigenfalls zwangsweise durchsetzen, soweit es dabei um technische Präzisierungen zur Sicherstellung eines national oder international anerkannten "Minimalstandards" geht; für weitergehende Änderungen und insbesondere die Einführung grundlegend neuer Pflichten ist eine Anpassung des Geldwäschereigesetzes erforderlich (E. 2 und 3). Prüfung der umstrittenen, von der FINMA im konkreten Fall geforderten Ergänzungen (E. 4.2-4.4). Zur Festlegung der Verfahrenskosten ist auf eine qualitative Einschätzung der Bedeutung des Umfangs des Obsiegens im Vergleich zum (gesamten) Streitgegenstand abzustellen (E. 5). Regeste Art. 5 al. 1 et art. 164 al. 1 let. c Cst.; art. 2 al. 2 et 3 ainsi que l'art. 12 let. a et c, art. 14 al. 1 et 2, art. 18 al. 1 let. a-e ainsi que les art. 24, 25 et 28 LBA; art. 31 LFINMA; portée du pouvoir de surveillance de la FINMA sur les organismes d'autorégulation en matière de blanchiment d'argent. Principes du droit suisse en matière de blanchiment d'argent et portée du principe de la légalité s'agissant de "l'autorégulation réglementée" en la matière: eu égard au but la loi, la FINMA est autorisée en vertu de son pouvoir de surveillance à demander, le cas échéant, à imposer des modifications du règlement des organismes d'autorégulation, dans la mesure où il s'agit de précisions techniques visant à garantir un "standard minimal" national ou international; une modification de la loi sur le blanchiment est en revanche nécessaire lorsqu'il s'agit de modifications plus importantes en particulier de l'introduction de nouvelles obligations (consid. 2 et 3). Examen des compléments contestés exigés en l'espèce par la FINMA (consid. 4.2-4.4). La fixation des frais de procédure dépend de l'appréciation qualitative de la portée des points sur lesquels une partie obtient gain de cause par rapport à l'ensemble du litige (consid. 5). Regesto Art. 5 cpv. 1 e art. 164 cpv. 1 lett. c Cost.; art. 2 cpv. 2 e 3 nonché art. 12 lett. a e c, art. 14 cpv. 1 e 2, art. 18 cpv. 1 lett. a-e nonché art. 24, 25 e 28 LRD; art. 31 LFINMA; estensione delle competenze di sorveglianza della FINMA nei confronti di organismi di autoregolamentazione in materia di riciclaggio di denaro. Fondamenti del diritto svizzero in materia di riciclaggio di denaro e portata del principio della legalità nell'ambito dell'"autoregolamentazione regolamentata" esistente in questo contesto: alla luce dello scopo della legge e in virtù del potere di sorveglianza di cui dispone, la FINMA è autorizzata, se necessario, ad imporre adattamenti di regolamenti di organismi di autoregolamentazione, nella misura in cui si tratti di precisazioni di natura tecnica che mirano a garantire il rispetto di "standard minimi" riconosciuti a livello nazionale o internazionale; per modifiche che vanno oltre e, in particolare, per l'introduzione di obblighi fondamentalmente nuovi, occorre un adattamento della legge sul riciclaggio di denaro (consid. 2 e 3). Esame dei complementi litigiosi, richiesti nel caso concreto dalla FINMA (consid. 4.2-4.4). Per la fissazione delle spese di procedura bisogna svolgere un apprezzamento qualitativo dell'importanza dei punti sui quali una parte risulta vincente in relazione all'oggetto (complessivo) del litigio (consid. 5).