Fondation propriétaire d’un terrain dans le secteur Acacias-Bord de l’Arve conteste le plan directeur de quartier PAV: recours irrecevable car le plan directeur n’a pas d’effet direct sur les particuliers et la protection juridique est assurée par la procédure ultérieure de plan d’affectation (art. 33 al. 2 LAT)

Normes déterminantes

Art. 33 LPT Art. 10 LaLAT Art. 35 LaLAT Art. 33 RPG

Résumé

Une fondation propriétaire d’une parcelle située dans le secteur « Acacias-Bord de l’Arve (G) » du quartier Praille-Acacias-Vernets (PAV) à Genève a formé un recours contre l’arrêté du Conseil d’État du 1er avril 2015 approuvant le projet de plan directeur de quartier PAV (PDQ PAV). Elle soutenait que ce plan, en raison de sa précision et de ses effets matériels — notamment la prévision d’un programme de 200'000 m² de surface brute de plancher (SBP) et l’implantation du Pôle sciences (HES-UNI) sur une partie de son terrain — devait être qualifié de plan d’affectation susceptible de recours, et non de simple plan directeur. Le litige portait donc sur la recevabilité du recours contre un plan directeur localisé et sur la question de savoir si ce plan produisait des effets directs sur les droits des particuliers.

Le Tribunal fédéral confirme le rejet du recours par la Cour de justice genevoise. Il constate que le PDQ PAV est formellement un plan directeur localisé (PDL) au sens de l’art. 10 al. 1 LaLAT et qu’il est donc, en tant que tel, uniquement contraignant pour les autorités — communes et Conseil d’État — sans produire d’effet direct à l’égard des particuliers, conformément aux art. 10 al. 8 LaLAT et 35 al. 1 LaLAT a contrario ainsi qu’à l’art. 9 al. 1 LAT. Le Tribunal rejette la qualification matérielle du PDQ PAV en tant que plan d’affectation au sens de l’art. 14 LAT, car ce dernier exige une réglementation concrète du mode d’utilisation du sol, avec délimitation des zones à bâtir, agricoles et à protéger, et une force obligatoire directe pour tous — ce que le PDQ PAV ne remplit pas: ses dispositions (comme les chiffres de SBP ou l’implantation du Pôle sciences) sont de nature programmatique, non définitive, et destinées à guider les autorités dans la phase ultérieure de planification d’affectation. Cette phase, imposée par les art. 2 al. 1 LGZD et 3 al. 1 loi PAV, constitue la procédure de planification d’affectation (PLQ PAV) qui garantit la protection juridique exigée par l’art. 33 al. 2 LAT, car elle permet aux particuliers d’exercer un recours effectif et de soumettre à contrôle préjudiciel les options du plan directeur, y compris sous l’angle de la conformité au droit, de la pesée des intérêts ou du principe d’égalité de traitement. Le Tribunal fédéral souligne que, contrairement à d’autres actes jugés dans des arrêts antérieurs (ATF 138 I 131, ATF 135 II 328), le PDQ PAV ne produit pas d’effets directs immédiats sur les droits des particuliers et ne peut donc pas être assimilé à un plan d’affectation pour éviter un contournement de la protection juridique. Enfin, l’arrêt 1C_276/2014 cité par la fondation ne concernait pas la qualification du PDQ PAV, mais la conformité d’une demande de construction avec une zone déjà instituée par la loi PAV, et ne permet pas de déduire des effets directs du plan directeur.

Le Tribunal fédéral ne prononce aucune décision sur les frais de procédure, car ils ne font pas l’objet d’une demande explicite dans le recours. La décision est notable car elle réaffirme la distinction fondamentale entre planification directrice et planification d’affectation dans le droit de l’aménagement du territoire, et précise que la simple précision d’indicateurs comme l’indice d’utilisation du sol (IUS) ou la surface brute de plancher (SBP) ne suffit pas à transformer un plan directeur en plan d’affectation, tant que ces éléments restent programmatiques et doivent être concrétisés dans une procédure ultérieure soumise à recours.

Regeste

Art. 6 ff., 14 ff. und 33 Abs. 2 RPG; Unterschied zwischen einer Richt- und einer Nutzungsplanung; bundesrechtlich gebotener Rechtsschutz. Definition des kantonalen Richtplans. Das Bundesrecht erlaubt es den Kantonen, untergeordnete Richtpläne auf regionaler oder kommunaler Stufe vorzusehen (E. 4.1). Definition eines Nutzungsplans; bundesrechtlich gebotener Rechtsschutz im Verfahren der Nutzungsplanung (E. 4.2.1). Ein kantonaler Plan, der einem Richtplan im Sinne des Bundesrechts gleichgestellt ist, ist nur für die Behörden unmittelbar verbindlich (E. 4.2). Weder das Bundesrecht noch das kantonale Genfer Recht sehen ein Rechtsmittel vor, das es Privatpersonen erlauben würde, einen Richtplan anzufechten (E. 4.2). Ein solcher Plan bedarf - unabhängig von seinem Inhalt und seinem Detaillierungsgrad - der nachfolgenden Umsetzung durch einen Nutzungsplan. In diesem nachgelagerten Verfahren können Privatpersonen die Festsetzungen des Richtplans vorfrageweise überprüfen lassen; dies genügt den Rechtsschutzanforderungen des Bundesrechts (E. 4.2.3). Regeste Art. 6 ss, 14 ss et 33 al. 2 LAT; distinction entre une planification directrice et un plan d'affectation; protection juridique exigée par le droit fédéral. Définition du plan directeur cantonal; possibilité laissée par le droit fédéral aux cantons de prévoir des plans directeurs de rang inférieur, régionaux ou communaux (consid. 4.1). Définition d'un plan d'affectation; protection juridique exigée par le droit fédéral dans le cadre de la procédure d'adoption d'un tel plan (consid. 4.2.1). Un plan cantonal assimilé à un plan directeur au sens défini par le droit fédéral ne déploie des effets directement contraignants qu'à l'endroit des autorités (consid. 4.2). Ni le droit fédéral ni le droit cantonal genevois n'aménagent une voie de droit permettant aux particuliers de s'attaquer à un plan directeur (consid. 4.2). Un tel plan doit, indépendamment de sa teneur et de son degré de précision, être mis en oeuvre par l'adoption ultérieure d'une planification d'affectation; cette procédure subséquente, dans laquelle les options du plan directeur peuvent être discutées à titre préjudiciel par les particuliers, répond aux exigences du droit fédéral en matière de protection juridique (consid. 4.2.3). Regesto Art. 6 segg., 14 segg. e 33 cpv. 2 LPT; differenza tra una pianificazione direttrice e un piano di utilizzazione; protezione giuridica richiesta dal diritto federale. Definizione del piano direttore cantonale; possibilità lasciata dal diritto federale ai Cantoni di prevedere dei piani direttori di rango inferiore, regionali o comunali (consid. 4.1). Definizione di un piano di utilizzazione; protezione giuridica richiesta dal diritto federale nell'ambito della procedura di adozione di tale piano (consid. 4.2.1). Un piano cantonale assimilato a un piano direttore nel senso definito dal diritto federale è direttamente vincolante solo per le autorità (consid. 4.2). Né il diritto federale né il diritto cantonale ginevrino prevedono una via di ricorso per permettere ai privati d'impugnare un piano direttore (consid. 4.2). Indipendentemente dal suo contenuto e dal suo grado di precisione, un tale piano deve essere messo in atto mediante l'ulteriore adozione di un piano di utilizzazione. Questa successiva procedura, in cui i privati possono discutere a titolo pregiudiziale le opzioni del piano direttore, rispetta le esigenze del diritto federale in materia di protezione giuridica (consid. 4.2.3).

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