Abschussanordnungen für geschützte Vögel sind Verfügungen: Verbandsbeschwerde auch bei Einzelmassnahmen zulässig (Art. 12 Abs. 1 lit. b NHG)

Tragende Normen

Art. 7 JSG Art. 12 JSG Art. 1 LPN Art. 12 LPN Art. 1 NHG Art. 12 NHG Art. 21 NHG Art. 22 NHG Art. 31 VRK

Zusammenfassung

Der Schweizer Vogelschutz SVS/BirdLife Schweiz focht beim Kanton Bern die Praxis des Jagdinspektorats an, Abschussanordnungen für geschützte Vogelarten wie Graureiher und Gänsesäger nur dann als anfechtbare Verfügungen zu qualifizieren, wenn sie mindestens 10 % der lokalen Population betreffen. Bei kleineren Eingriffen wurden diese Massnahmen als interne Anweisungen behandelt, was dem Verband die Beschwerdemöglichkeit verwehrte. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde ab, woraufhin der Verband das Bundesgericht anrief.

Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und stellt fest, dass behördliche Abschussanordnungen gestützt auf Art. 12 JSG stets als anfechtbare Verfügungen zu qualifizieren sind, unabhängig davon, ob sie sich an Private oder an nachgeordnete Behörden richten und unabhängig vom Ausmass des Eingriffs.

Die Vorinstanz hatte unterschieden zwischen Regulierungsmassnahmen (ab 10 % der Population), die als Verfügung zu ergehen hätten, und Einzelmassnahmen darunter, die als verwaltungsinterne Anweisung ohne Eröffnungspflicht galten. Das Bundesgericht korrigiert dies: Wenn eine Verwaltungseinheit einem Privaten oder einer hierarchisch nachgeordneten Behörde eine Polizeibewilligung erteilt – hier die Erlaubnis, eine nach Art. 7 Abs. 1 JSG an sich untersagte Tätigkeit aus polizeilichen Gründen auszuüben –, entscheidet sie über die Anwendbarkeit einer Rechtsregel auf sich selbst. Dies begründet Aussenwirkungen und macht den Akt zur Verfügung.

Diese Qualifikation ist zwingend, um das Verbandsbeschwerderecht nach Art. 12 Abs. 1 lit. b NHG effektiv auszuüben. Die spezialgesetzliche Legitimation ersetzt das allgemeine Erfordernis eines persönlichen Rechtsschutzinteresses. Ein Vergleich mit anderen Naturschutzmassnahmen (z.B. Ufervegetation gemäss Art. 21 Abs. 1 NHG) zeigt, dass der Gesetzgeber die Verfügungseigenschaft nie von quantitativen Schwellenwerten abhängig gemacht hat.

Schliesslich stützt sich das Urteil auf die völkerrechtskonforme Auslegung unter Berücksichtigung der Aarhus-Konvention. Auch wenn diese zum Zeitpunkt des vorinstanzlichen Urteils noch nicht ratifiziert war, gebot Art. 18 VRK eine Auslegung des innerstaatlichen Rechts im Sinne des Vertragsziels. Gemäss Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention müssen umweltrechtlich relevante Handlungen und Unterlassungen gerichtlich anfechtbar sein, ungeachtet ihrer spezifischen Handlungsform. Die schweizerische Rechtsordnung gewährleistet diesen Rechtsschutz durch die Qualifikation aller relevanten Abschussanordnungen als Verfügungen.

Regeste

Art. 12 Abs. 1 lit. b NHG; Art. 7 JSG; Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention; Art. 18 und 31 VRK; Qualifikation einer Anordnung an eine Verwaltungseinheit, geschützte Vögel aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung abzuschiessen. Erteilt eine Verwaltungseinheit einem Privaten oder einer hierarchisch nachgeordneten Behörde eine Polizeibewilligung - in casu die Erlaubnis, eine nach Art. 7 Abs. 1 JSG an sich untersagte Tätigkeit aus polizeilichen Gründen auszuüben -, entscheidet sie über die Anwendbarkeit einer Rechtsregel auf sich selbst, weshalb eine Verfügung vorliegt (E. 4.1). Diese Qualifikation steht in Übereinstimmung mit der Vorgabe von Art. 12 Abs. 1 lit. b NHG, Anordnungen, die ein Schutzziel von Art. 1 NHG beeinträchtigen könnten, zwecks effektiver Ausübung des Verbandsbeschwerderechts in Form einer anfechtbaren Verfügung zu erlassen (E. 4.2.3). Die schweizerische Rechtsordnung gewährleistet einen den Anforderungen von Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention genügenden Rechtsschutz (E. 4.3). Regeste Art. 12 al. 1 let. b LPN; art. 7 LChP; art. 9 al. 3 Convention d'Aarhus; art. 18 et 31 CV; qualification d'une instruction donnée à une unité administrative d'abattre des oiseaux protégés en raison de la sécurité et de l'ordre public. Lorsqu'une unité administrative octroie une autorisation de police à un particulier ou à une autorité qui lui est subordonnée - en l'occurrence la permission de procéder à une activité prohibée par l'art. 7 al. 1 LChP pour des motifs de police -, elle se prononce sur l'application d'une règle de droit à elle-même, raison pour laquelle cela constitue une décision (consid. 4.1). Cette qualification est en accord avec l'art. 12 al. 1 let. b LPN, car pour que le droit de recours des associations puisse être effectivement exercé, les instructions qui pourraient limiter l'un des buts contenus à l'art. 1 LPN doivent être rendues sous la forme d'une décision attaquable (consid. 4.2.3). L'ordre juridique suisse garantit une protection juridique qui respecte les conditions prévues à l'art. 9 al. 3 Convention d'Aarhus (consid. 4.3). Regesto Art. 12 cpv. 1 lett. b LPN; art. 7 LCP; art. 9 cpv. 3 della Convenzione di Aarhus; art. 18 e 31 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati; qualifica di un'istruzione data a un'unità amministrativa di abbattere degli uccelli protetti per motivi di sicurezza e di ordine pubblico. Quando un'unità amministrativa rilascia un'autorizzazione di polizia a un privato o a un'autorità che le è gerarchicamente subordinata - in casu, il permesso di svolgere per motivi di polizia un'attività di per sé proibita dall'art. 7 cpv. 1 LCP -, essa si pronuncia in merito all'applicazione di una norma su se stessa, ragione per la quale si è in presenza di una decisione (consid. 4.1). Questa qualifica è in accordo con l'art. 12 cpv. 1 lett. b LPN che, a salvaguardia di un diritto effettivo di ricorso delle associazioni, prevede che istruzioni che possono pregiudicare il perseguimento di uno degli obiettivi di protezione previsti dall'art. 1 LPN devono essere rese nella forma di una decisione impugnabile (consid. 4.2.3). L'ordinamento giuridico svizzero garantisce una protezione giuridica che rispetta le condizioni previste dall'art. 9 cpv. 3 della Convenzione di Aarhus (consid. 4.3).