Stadt Zürich verwendet Unterkriterium 'Plausibilität' bei Vergabe von Ingenieurleistungen: Bewertung von Stundenaufwand und Nachvollziehbarkeit zulässig, nicht Verstoß gegen Transparenzprinzip (Art. 13 lit. f IVöB)

Tragende Normen

Art. 13 AIMP Art. 3 BGBM Art. 5 BGBM Art. 50 BV Art. 13 CIAP Art. 1 IVöB Art. 13 IVöB Art. 16 IVöB Art. 85 KV Art. 3 LMI Art. 33 SubmV/ZH

Zusammenfassung

Die Stadt Zürich vergab Ingenieurleistungen für die Erneuerung des Seewasserwerks Moos mittels offenen Submissionsverfahrens. Als Zuschlagskriterien galten Qualität (30 %), Honorarofferte (30 %), Referenzen (20 %) und Qualifikation (20 %). Bei der Honorarofferte wurden Unterkriterien Offertsumme (70 %), Ansätze für Zusatzleistungen (10 %) und Plausibilität (20 %) bewertet, wobei letzteres mit dem Hinweis versehen war, Abzüge für nicht plausible Annahmen oder Berechnungen vorzunehmen. Die X. AG reichte das tiefste Angebot ein und erhob Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, weil die Stadt Zürich bei der Bewertung der Plausibilität Abzüge vornahm. Das Verwaltungsgericht hielt das Unterkriterium Plausibilität für unzulässig, korrigierte die Gewichtung und wies den Zuschlag an die X. AG zurück. Gegen dieses Urteil beschwerten sich sowohl die Stadt Zürich als auch die Y. GmbH beim Bundesgericht.

Das Bundesgericht hob das Urteil des Verwaltungsgerichts auf und stellte fest, dass die Stadt Zürich das Unterkriterium 'Plausibilität' zulässig angewandt hatte. Es entschied, dass die Stadt Zürich nicht den Angebotspreis als solchen bewertete, sondern im Rahmen der Plausibilität konkret den Stundenaufwand, die Nachvollziehbarkeit der Honorarberechnung und die in der Offerte enthaltenen Kommentare prüfte – Aspekte, die unmittelbar mit der Qualität und Umsetzbarkeit der angebotenen Leistung zusammenhängen. Dabei berücksichtigte sie, dass das Angebot der X. AG auf nicht nachvollziehbaren Faktoren zum Schwierigkeitsgrad der Arbeiten beruhte, einen eklatanten Unterschied beim errechneten Stundenaufwand gegenüber anderen Angeboten aufwies und vorschlug, Engineering-Leistungen frühzeitig auf Lieferanten zu übertragen – was mit dem Ausschreibungskonzept nicht übereinstimmte und Lücken bei zentralen Projektbereichen offenbarte. Der Auftrag war komplex, da die Erneuerung des Seewasserwerks Moos bei laufendem Betrieb und unter Erhaltung denkmalgeschützter Gebäude erfolgen sollte. Die effektive Gewichtung des Preises für das Grundangebot betrug 21 % und lag damit gerade noch innerhalb der vom Bundesgericht geforderten Mindestgrenze von 20 % für komplexe Beschaffungen. Die Ausschreibung hatte ausdrücklich klargestellt, dass Abzüge für nicht plausible Annahmen oder Berechnungen vorgenommen würden, sodass die Anbieter erkennen konnten, dass es bei der Plausibilität nicht um den Preis selbst, sondern um die Qualität der Leistungserbringung ging. Damit war die Anwendung des Unterkriteriums mit dem Transparenzprinzip vereinbar. Die Stadt Zürich verfügte zudem aufgrund ihrer Gemeindeautonomie nach Art. 50 Abs. 1 BV und Art. 85 KV über einen geschützten Gestaltungsspielraum bei der Ausgestaltung von Zuschlagskriterien mit direktem sachlichem Bezug zur Leistung. Die Rechtsgrundlagen dieser Entscheidung sind Art. 13 lit. f IVöB, Art. 3 und 5 BGBM, Art. 5 Abs. 1 und Abs. 2 BGBM, Art. 16 Abs. 2 IVöB, Art. 33 SubmV/ZH, Art. 33 Abs. 1 und Abs. 2 SubmV/ZH sowie Art. 12 BV. Das Bundesgericht hielt keine Kostenentscheidung, da diese nicht Gegenstand der Beschwerde waren. Diese Entscheidung präzisiert die Grenzen der Plausibilitätsprüfung im öffentlichen Beschaffungswesen und bestätigt, dass qualitative Bewertungen im Rahmen des Preiskriteriums zulässig sind, wenn sie transparent kommuniziert und objektivierbar sind.

Regeste

Art. 50 Abs. 1 BV, Art. XIII Ziff. 4 lit. b GPA, Art. 3 und 5 BGBM, Art. 13 lit. f IVöB; öffentliches Beschaffungswesen und Gemeindeautonomie, Gewichtung des Zuschlagskriteriums "Preis", Bewertung der Plausibilität eines Angebots, vergaberechtliches Transparenzprinzip. Die Gemeinden des Kantons Zürich sind für ihre Beschaffungen an die einschlägigen Submissionsvorschriften gebunden. Soweit die Zuschlagskriterien einen direkten, sachlichen Bezug zur nachgesuchten Leistung aufweisen, verfügen die Gemeinden über eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit (Bestätigung der Rechtsprechung; E. 6.1-6.3). Das wirtschaftlich günstigste Angebot im Sinne von Art. XIII Ziff. 4 lit. b GPA und Art. 13 lit. f IVöB definiert sich nicht allein über den tiefsten Preis. Bei komplexen Beschaffungen muss der Preis aber im Umfang von mindestens 20 % Berücksichtigung finden. Er darf als Zuschlagskriterium durch die verwendete Bewertungsmethode nicht weiter abgeschwächt werden (Bestätigung der Rechtsprechung; E. 6.4). Beim Zuschlagskriterium "Preis" ist das tiefste Angebot im Verhältnis zu den anderen Angeboten stets am besten zu bewerten. Bewertungsabzüge mit der Begründung, der Preis als solcher sei nicht plausibel oder nicht kostendeckend, sind nicht statthaft (Präzisierung der Rechtsprechung; E. 7.1). Die Bewertung eines Angebots unter dem Gesichtspunkt der Plausibilität ist aber zulässig, solange damit in objektivierbarer Weise die Leistungen bewertet werden, die vom Angebotspreis abgedeckt sind (E. 7.2-7.5). Die Bewertung der Plausibilität eines Angebots muss dabei mit dem vergaberechtlichen Transparenzprinzip vereinbar sein. Sie kann nicht ohne Weiteres im Rahmen des Zuschlagskriteriums "Preis" erfolgen (E. 7.6-7.9). Regeste Art. 50 al. 1 Cst., art. XIII ch. 4 let. b AMP, art. 3 et 5 LMI, art. 13 let. f AIMP; marchés publics et autonomie communale, pondération du critère d'attribution "prix", évaluation de la plausibilité d'une offre, principe de la transparence en droit des marchés publics. Dans le cadre de leurs marchés (publics), les communes du canton de Zurich sont liées par les conditions de soumission pertinentes. Dans la mesure où les critères d'attribution comportent une référence directe et concrète aux prestations recherchées, les communes disposent d'une liberté de décision relativement importante (confirmation de jurisprudence; consid. 6.1-6.3). L'offre économiquement la plus avantageuse au sens des art. XIII ch. 4 let. b AMP et 13 let. f AIMP ne se définit pas uniquement d'après le prix le plus bas. Dans les marchés complexes, le prix doit cependant être pris en compte au moins à hauteur de 20 %. En tant que critère d'attribution, il ne peut pas être atténué ultérieurement par le biais de la méthode d'évaluation appliquée (confirmation de jurisprudence; consid. 6.4). Pour le critère d'attribution "prix", l'offre la plus basse par rapport aux autres offres doit toujours recevoir la meilleure évaluation. Des pénalisations dans l'évaluation au motif que le prix en tant que tel ne serait pas plausible ou ne couvrirait pas les coûts ne sont pas admissibles (précision de jurisprudence; consid. 7.1). L'évaluation d'une offre sous l'angle de la plausibilité est toutefois autorisée, aussi longtemps que les prestations couvertes par le prix de l'offre sont évaluées d'une manière pouvant être objectivée (consid. 7.2-7.5). L'évaluation de la plausibilité d'une offre doit à cet égard être compatible avec le principe de la transparence en droit des marchés publics. Elle ne peut pas intervenir purement et simplement dans le cadre du critère d'attribution "prix" (consid. 7.6-7.9). Regesto Art. 50 cpv. 1 Cost., art. XIII n. 4 lett. b AAP, art. 3 e 5 LMI, art. 13 lett. f CIAP; acquisti pubblici e autonomia comunale, ponderazione del criterio di aggiudicazione "prezzo", valutazione della plausibilità di un'offerta, principio della trasparenza nel diritto degli acquisti pubblici. Nell'ambito dei loro acquisti pubblici i Comuni del Cantone di Zurigo sono vincolati alle pertinenti disposizioni in materia di acquisti pubblici. Nella misura in cui i criteri di aggiudicazione contengono un riferimento diretto e concreto alle prestazioni richieste, i Comuni fruiscono di una libertà di decisione relativamente importante (conferma della giurisprudenza; consid. 6.1-6.3). L'offerta economicamente più vantaggiosa ai sensi degli art. XIII n. 4 lett. b AAP e 13 lett. f CIAP non si determina unicamente sulla base del prezzo più basso. Negli acquisti complessi, il prezzo deve tuttavia essere preso in considerazione per almeno il 20 %. In quanto criterio di aggiudicazione, esso non può essere ulteriormente relativizzato per mezzo del metodo di valutazione applicato (conferma della giurisprudenza; consid. 6.4). Per il criterio di aggiudicazione "prezzo", l'offerta più bassa rispetto alle altre offerte deve sempre ricevere la miglior valutazione. Introdurre delle penalizzazioni nella valutazione perché il prezzo in quanto tale non sarebbe plausibile o non coprirebbe i costi non è ammissibile (precisazione della giurisprudenza; consid. 7.1). È tuttavia possibile valutare un'offerta dal profilo della plausibilità fintantoché le prestazioni coperte dal prezzo dell'offerta sono vagliate in maniera oggettivabile (consid. 7.2-7.5). La valutazione della plausibilità di un'offerta deve inoltre essere compatibile con il principio della trasparenza nel diritto degli acquisti pubblici. Essa non può essere puramente e semplicemente applicata nell'ambito del criterio di aggiudicazione "prezzo" (consid. 7.6-7.9).