FINMA verlangt von systemrelevanter PostFinance AG zusätzliche Eigenmittel wegen erhöhter Zinsrisiken: Zinsbindungsdauer von zwei Jahren für Sicht- und Spargelder ist rechtmässig (Art. 45 lit. b ERV)

Tragende Normen

Art. 97 BGG Art. 5 BV Art. 8 BV Art. 29 BV Art. 29a BV Art. 9 BankG Art. 41 ERV Art. 42 ERV Art. 43 ERV Art. 44 ERV Art. 44a ERV Art. 45 ERV Art. 131b ERV Art. 37 VGG Art. 49 VwVG

Zusammenfassung

Die PostFinance AG erhob Beschwerde gegen eine Verfügung der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht (FINMA), mit der diese zusätzliche Eigenmittel zur Abdeckung von Zinsrisiken auferlegt hatte. Die FINMA hatte dabei für nicht-verfallende Kundeneinlagen eine Zinsbindungsdauer von zwei Jahren angesetzt. Die PostFinance AG wandte ein, die FINMA dürfe nicht pauschal eine aufsichtsrechtliche Standardduration festlegen, sondern müsse auf ihre empirisch ermittelte, längere Zinsbindung abstellen. Das Bundesverwaltungsgericht wies die Beschwerde ab. Vor dem Bundesgericht rügte die PostFinance AG insbesondere eine Verletzung von Art. 45 lit. b ERV, eine unzulässige Kognitionsbeschränkung sowie Verstösse gegen Art. 5 Abs. 1 BV, Art. 29 Abs. 1 BV, Art. 29a BV, Art. 37 VGG und Art. 49 VwVG.

Das Bundesgericht wies die Beschwerde der PostFinance AG ab und bestätigte das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts.

Die FINMA ist befugt, im Rahmen der Anwendung von Art. 45 lit. b ERV die „eingegangenen Risiken“ einer Bank mittels einer eigenständig ermittelten Zinsbindungsdauer für nicht-verfallende Kundeneinlagen zu berechnen. Die Zinsbindungsdauer ist kein empirisch feststellbarer Parameter, sondern eine Schätzung, die auf Annahmen über das zukünftige Kundenverhalten unter verschiedenen Szenarien beruht. Es wäre aufsichtsrechtlich problematisch, allein auf die von der Bank selbst ermittelte Zinsbindung abzustellen, da dies der unabhängigen und selbständigen Aufsichtstätigkeit der FINMA widersprechen würde. Die FINMA hat bei der Ermittlung der Zinsbindungsdauer von zwei Jahren keinen pauschalen Standard angewendet, sondern einen multikriteriellen Ansatz gewählt, der auch bankeigene Annahmen der PostFinance AG sowie Durchschnittswerte der Vergleichsgruppe der Retailbanken einbezog. Die Anwendung von Art. 45 lit. b ERV unter Beizug des Rundschreibens 2019/2 der FINMA ist rechtmässig, da dieses eine überzeugende Konkretisierung der gesetzlichen Vorgaben enthält und die FINMA bei ihrer fachlichen Beurteilung einen gewissen Spielraum zusteht. Die PostFinance AG ist eine systemrelevante Bank im Sinne von Art. 7 ff. BankG, was besondere Eigenmittelanforderungen rechtfertigt. Die Vorinstanz hat die wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig durchgeführt. Die Rügen der Beschwerdeführerin, insbesondere hinsichtlich einer fehlenden gesetzlichen Grundlage, einer Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots nach Art. 8 BV und einer Willkür, stossen ins Leere.

Die entscheidenden Normen sind Art. 45 lit. b ERV, Art. 131b ERV, Art. 41–45 ERV, Art. 7 Abs. 1 BankG, Art. 9 Abs. 2 lit. a BankG, Art. 37 VGG, Art. 49 VwVG, Art. 5 Abs. 1 BV, Art. 29 Abs. 1 BV, Art. 29a BV und Art. 8 BV. Das Rundschreiben 2019/2 der FINMA ist als Verwaltungsverordnung rechtmässig angewendet worden.

Kosten wurden nicht separat behandelt, da sie nicht Gegenstand der Beschwerde waren.

Die Entscheidung klärt, dass die FINMA bei der Risikobeurteilung von Banken eigene, institutsspezifische Schätzmethoden anwenden darf und nicht an die internen Modelle der Institute gebunden ist – ein wichtiger Grundsatz für die Aufsicht über systemrelevante Finanzinstitute.

Regeste

Art. 32 Abs. 1 PG; Art. 3 Abs. 1 lit. b und Abs. 3 Satz 1 sowie Art. 14 POG; Art. 21 Abs. 1 sowie Art. 24 Abs. 1 und 2 FINMAG; Art. 4 Abs. 1-3 und Art. 7 ff. BankG; Art. 1 Abs. 1, Art. 41-45 und 131b ERV; Rundschreiben 2019/2 "Zinsrisiken - Banken" der FINMA vom 20. Juni 2018; Anordnung zusätzlicher Eigenmittel; Zinsänderungsrisiko; Zinsbindungsdauer; Eigenkapitalsensitivität. Rechtliches zu den Eigenmitteln (E. 3.1). Systemrelevanz der Beschwerdeführerin (E. 3.2). Ausgangslage bei der Beschwerdeführerin (E. 3.3). Rügen der Beschwerdeführerin (E. 4.1). Vorinstanzliche Erwägungen (E. 4.2). Standpunkt der FINMA (E. 4.3). Die "eingegangenen Risiken" im Sinne von Art. 45 lit. b ERV stellen einen Tatbestand dar, der zur Anordnung zusätzlicher Eigenmittel als Rechtsfolge führen kann. Gleichzeitig sind die "eingegangenen Risiken" für die Festlegung der Rechtsfolge - d.h. des Umfangs der zusätzlichen Eigenmittel - von Bedeutung. Die FINMA darf zur Bestimmung und Messung der "eingegangenen Risiken" eine eigenständig ermittelte Zinsbindungsdauer für nicht-verfallende Kundeneinlagen heranziehen (E. 4.4). Die Anwendung von Art. 45 lit. b ERV unter Beizug des Rundschreibens 2019/2 der FINMA erweist sich als rechtmässig (E. 4.5 und 4.6). Regeste Art. 32 al. 1 LPO; art. 3 al. 1 let. b et al. 3, 1re phrase, ainsi qu'art. 14 LOP; art. 21 al. 1 et art. 24 al. 1 et 2 LFINMA; art. 4 al. 1-3 et art. 7 ss LB; art. 1 al. 1, art. 41-45 et 131b OFR; circulaire FINMA 2019/2 "Risques de taux - banques" du 20 juin 2018; exigence de fonds propres supplémentaires; risque de variation des taux d'intérêt; durée de fixation des taux d'intérêt; sensibilité des fonds propres. Aspects juridiques relatifs aux fonds propres (consid. 3.1). Importance systémique de la recourante (consid. 3.2). Situation initiale de la recourante (consid. 3.3). Griefs de la recourante (consid. 4.1). Considérants de l'autorité précédente (consid. 4.2). Position de la FINMA (consid. 4.3). Les "risques encourus" au sens de l'art. 45 let. b OFR constituent un état de fait pouvant entraîner l'obligation de disposer de fonds propres supplémentaires. Simultanément, les "risques encourus" sont importants pour déterminer la conséquence juridique, c'est-à-dire le montant des fonds propres supplémentaires. Pour déterminer et mesurer les "risques encourus", la FINMA peut se fonder sur une durée de fixation des taux d'intérêt qu'elle a elle-même déterminée pour les dépôts de clients non échus (consid. 4.4). L'application de l'art. 45 let. b OFR avec le concours de la circulaire 2019/2 de la FINMA s'avère légale (consid. 4.5 et 4.6). Regesto Art. 32 cpv. 1 LPO; art. 3 cpv. 1 lett. b e cpv. 3 prima frase nonché art. 14 LOP; art. 21 cpv. 1 e art. 24 cpv. 1 e 2 LFINMA; art. 4 cpv. 1-3 e art. 7 segg. LBCR; art. 1 cpv. 1, artt. 41-45 e 131b OFoP; Circolare 2019/2 "Rischi di tasso d'interesse - banche" della FINMA del 20 giugno 2018; esigenza di fondi propri supplementari; rischio di variazione dei tassi d'interesse; durata dei vincoli di tasso d'interesse; sensibilità dei fondi propri. Quadro legale dei fondi propri (consid. 3.1). Rilevanza sistemica della ricorrente (consid. 3.2). Situazione iniziale della ricorrente (consid. 3.3). Censure della ricorrente (consid. 4.1). Considerandi dell'istanza precedente (consid. 4.2). Posizione della FINMA (consid. 4.3). I "rischi incorsi" ai sensi dell'art. 45 lett. b OFoP costituiscono una fattispecie che può comportare l'obbligo a detenere dei fondi propri supplementari. Allo stesso tempo, i "rischi incorsi" sono di rilievo per stabilire la conseguenza giuridica, ossia l'ammontare dei fondi propri supplementari. Per determinare e misurare i "rischi incorsi", la FINMA può fondarsi su una durata, da lei fissata, dei vincoli di tasso d'interesse per i depositi dei clienti non scaduti (consid. 4.4). L'applicazione dell'art. 45 lett. b OFoP con riferimento alla Circolare 2019/2 della FINMA è conforme al diritto (consid. 4.5 e 4.6).