Kanton Zürich erlässt kantonalen Gestaltungsplan für Innovationspark Zürich auf ehemaligem Militärflugplatz Dübendorf: Zulässigkeit trotz Landwirtschaftszonierung und fehlender direkter Bundesrechtsgrundlage (Art. 32 Abs. 1 lit. a FIFG)

Tragende Normen

Art. 32 FIFG Art. 36 PBG/ZH Art. 45 PBG/ZH Art. 83 PBG/ZH Art. 84 PBG/ZH Art. 13 RPG Art. 14 RPG Art. 16 RPG Art. 22 RPG Art. 30a VIL

Zusammenfassung

Der Kanton Zürich erliess am 9. August 2017 einen kantonalen Gestaltungsplan für den Innovationspark Zürich (IPZ) auf dem bisherigen Militärflugplatz Dübendorf. Gegen diese Verfügung erhoben A. und B. Rekurs beim Baurekursgericht, das diesen abwies. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich hob daraufhin die Verfügung auf, weil es die Erlassung eines kantonalen Gestaltungsplans für ein so grosses und nicht projektbezogenes Vorhaben als unzulässig ansah und weil der Plan mit der bestehenden Landwirtschaftszonierung unvereinbar sei. Der Kanton Zürich sowie die Stiftung C., die D. AG und die E. AG erhoben daraufhin Beschwerde beim Bundesgericht. Streitig war insbesondere, ob ein kantonaler Gestaltungsplan für ein komplexes, überkommunales Projekt wie den IPZ zulässig ist und ob die bestehende Landwirtschaftszonierung einer Neuregelung durch den Gestaltungsplan entgegensteht.

Das Bundesgericht hob das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich auf und bestätigte die Festsetzungsverfügung der Baudirektion vom 9. August 2017 zum kantonalen Gestaltungsplan "Innovationspark Zürich".

Der Innovationspark Zürich verfügt gemäss Art. 32 Abs. 1 lit. a FIFG über ein bundesgesetzlich anerkanntes überwiegendes nationales Interesse, das bei der Auslegung und Anwendung der kantonalen Planungsbestimmungen angemessen zu berücksichtigen ist. Das kantonale Bau- und Planungsrecht sieht den kantonalen Gestaltungsplan ausdrücklich vor; dieser ist zudem im kantonalen Richtplan für den IPZ vorgesehen und entspricht der Komplexität des Projekts. Die vom Bundesrecht vorgeschriebene Harmonisierung der verschiedenen Verfahren – etwa bau- und umweltschutzrechtlicher Anforderungen – erscheint ohne kantonalen Gestaltungsplan erheblich erschwert, da die erforderliche Koordination in zwei kommunalen Sondernutzungsregelungen höchst komplex wäre. Die Zuweisung des fraglichen Gebiets zur Landwirtschaftszone erscheint überholt, weil der Flugplatzperimeter bereits heute weitgehend überbaut ist und keine Fruchtfolgeflächen enthält; die Zwecke der Landwirtschaftszone nach Art. 16 RPG können daher nicht erfüllt werden. Der Innovationspark ist im kantonalen Richtplan vorgesehen und befindet sich damit auf zumindest gleicher Stufe wie die allgemeine raumplanerische Grundordnung, wodurch eine Abweichung von der Landwirtschaftszonierung zulässig ist. Die Auslegung des § 84 Abs. 2 PBG durch das Verwaltungsgericht, wonach ein kantonaler Gestaltungsplan nur für konkrete Einzelvorhaben zulässig sei, erweist sich angesichts dieser konkreten Verhältnisse als nicht der Situation angepasst und damit als unsachlich bzw. willkürlich.

Die Entscheidung stützt sich auf Art. 32 Abs. 1 lit. a FIFG, Art. 84 Abs. 2 PBG/ZH, Art. 83 PBG/ZH, Art. 84 PBG/ZH, Art. 89 PBG/ZH, Art. 13 RPG, Art. 14 RPG, Art. 16 RPG, Art. 22 RPG und Art. 30a VIL. Sie stellt klar, dass ein kantonaler Gestaltungsplan auch für komplexe, überkommunale Projekte zulässig ist, wenn dies zur Erfüllung bundesrechtlicher Koordinationsgebote und zur Berücksichtigung überwiegender nationaler Interessen erforderlich ist. Damit wird die Handlungsfähigkeit der Kantone bei der Umsetzung strategischer Bundesprojekte gestärkt.

Regeste

Art. 9 BV, Art. 13, 14, 16 und 22 RPG, Art. 32 Abs. 1 lit. a FIFG, Art. 126 Abs. 3 MG, Art. 37 Abs. 4 und Art. 37m Abs. 1 LFG, Art. 30a VIL; Zulässigkeit eines kantonalen Gestaltungsplans für den Innovationspark Zürich (IPZ) auf dem bisherigen Militärflugplatz Dübendorf. Der kantonale Gestaltungsplan kann sich nicht direkt auf Bundesrecht stützen. Der Innovationspark verfügt jedoch über ein bundesgesetzlich anerkanntes überwiegendes nationales Interesse, das bei der Auslegung und Anwendung der einschlägigen kantonalen Bestimmungen angemessen zu berücksichtigen ist (E. 7). Das anwendbare kantonale Bau- und Planungsrecht sieht den kantonalen Gestaltungsplan vor. Ein solcher ist überdies für den Innovationspark Zürich in der Richtplanung des Kantons vorgesehen und entspricht der Komplexität des Projekts. Die vom Bundesrecht vorgeschriebene Harmonisierung der verschiedenen Verfahren erscheint ohne kantonalen Gestaltungsplan erheblich erschwert. Angesichts der konkreten Verhältnisse erweist sich die einschränkende Auslegung des kantonalen Rechts durch das Verwaltungsgericht des Kantons, wonach der Erlass eines kantonalen Gestaltungsplans für den Innovationspark nicht zulässig ist, als nicht der Situation angepasst und damit als unsachlich bzw. willkürlich (E. 8). Die Zuweisung des Militärflugplatzes Dübendorf in die Landwirtschaftszone erscheint angesichts der bestehenden weitgehenden Überbauung des Flugplatzperimeters, der auch keine Fruchtfolgeflächen enthält, überholt. Der Innovationspark ist im kantonalen Richtplan vorgesehen und befindet sich damit auf zumindest gleicher Stufe wie die allgemeine raumplanerische Grundordnung. Unter Abwägung der einschlägigen Interessen ist es daher zulässig, die Zuordnung des fraglichen Gebiets zur Landwirtschaftszone zu übersteuern (E. 9). Regeste Art. 9 Cst., art. 13, 14, 16 et 22 LAT, art. 32 al. 1 let. a LERI, art. 126 al. 3 LAAM, art. 37 al. 4 et art. 37m al. 1 LA, art. 30a OSIA; admissibilité d'un plan d'aménagement détaillé cantonal pour le parc d'innovation de Zurich (IPZ) sur le site actuel de l'aérodrome militaire de Dübendorf. Le plan d'aménagement détaillé cantonal ne peut pas s'appuyer directement sur le droit fédéral. Le parc d'innovation dispose toutefois d'un intérêt national prépondérant reconnu par la loi fédérale, qui doit être pris en compte de manière appropriée dans l'interprétation et l'application des dispositions cantonales pertinentes (consid. 7). Le droit cantonal applicable en matière de construction et d'aménagement du territoire prévoit le plan d'aménagement détaillé cantonal. Un tel plan est en outre prévu pour le parc d'innovation de Zurich dans la planification directrice du canton et correspond à la complexité du projet. L'harmonisation des différentes procédures prescrite par le droit fédéral semble considérablement compliquée sans un plan d'aménagement détaillé cantonal. Au vu des circonstances concrètes, l'interprétation restrictive du droit cantonal par le Tribunal administratif du canton de Zurich, selon laquelle l'adoption d'un plan d'aménagement détaillé cantonal pour le parc d'innovation n'est pas autorisée, apparaît inadaptée à la situation et donc inadéquate, respectivement arbitraire (consid. 8). L'affectation en zone agricole du site de l'aérodrome militaire de Dübendorf paraît dépassée, compte tenu du caractère largement construit du périmètre de l'aérodrome, qui ne contient pas non plus de surfaces d'assolement. Le parc d'innovation est prévu dans le plan directeur cantonal et se trouve donc au moins au même niveau que la réglementation générale de l'aménagement du territoire. Sur la base d'une pesée des intérêts en présence, il est dès lors admissible, pour le secteur en question, de déroger à l'affectation à la zone agricole (consid. 9). Regesto Art. 9 Cost., art. 13, 14, 16 e 22 LPT, art. 32 cpv. 1 lett. a LPRI, art. 126 cpv. 3 LM, art. 37 cpv. 4 e art. 37m cpv. 1 LNA, art. 30a OSIA; ammissibilità di un piano particolareggiato cantonale per il parco dell'innovazione di Zurigo (IPZ) sull'attuale sito dell'aerodromo militare di Dübendorf. Il piano particolareggiato cantonale non può fondarsi direttamente sul diritto federale. Il parco dell'innovazione dispone tuttavia di un interesse nazionale preponderante riconosciuto dalla legge federale, che deve essere adeguatamente preso in considerazione nell'ambito dell'interpretazione e dell'applicazione delle disposizioni cantonali pertinenti (consid. 7). Il diritto cantonale edilizio e pianificatorio applicabile prevede il piano particolareggiato cantonale. Un simile piano è inoltre previsto per il parco dell'innovazione di Zurigo nella pianificazione direttrice del Cantone e corrisponde alla complessità del progetto. L'armonizzazione delle diverse procedure prescritta dal diritto federale appare notevolmente complessa senza un piano particolareggiato cantonale. In considerazione delle concrete circostanze, l'interpretazione restrittiva del diritto cantonale da parte del Tribunale amministrativo del Cantone, secondo cui l'adozione di un piano particolareggiato cantonale per il parco dell'innovazione non è ammessa, risulta inadatta alla situazione e quindi priva di oggettività, rispettivamente arbitraria (consid. 8). L'assegnazione dell'aerodromo militare di Dübendorf alla zona agricola appare superata in considerazione dell'esistente ampia edificazione del perimetro dell'aerodromo, che non contiene nemmeno superfici per l'avvicendamento delle colture. Il parco dell'innovazione è previsto nel piano direttore cantonale e si trova quindi perlomeno allo stesso livello dell'ordinamento pianificatorio di base. Ponderati gli interessi in discussione, è pertanto ammissibile sormontare l'assegnazione del comprensorio in questione alla zona agricola (consid. 9).