Kantonsrat setzt Deponiestandort Tägernauer Holz im Richtplan fest: Verletzung des Mitwirkungsrechts der Gemeinden und Zweckverbände bei Vergrösserung und politischer Neuausrichtung (Art. 85 Abs. 3 KV/ZH)

Tragende Normen

Art. 23 AbfG/ZH Art. 24 AbfG/ZH Art. 35 AbfG/ZH Art. 71 BGG Art. 82 BGG Art. 83 BGG Art. 86 BGG Art. 87 BGG Art. 89 BGG Art. 90 BGG Art. 85 KV/ZH Art. 10 RPG Art. 19 VRG/ZH Art. 4 VVEA Art. 5 VVEA

Zusammenfassung

Mehrere politische Gemeinden und öffentlich-rechtliche Zweckverbände aus dem Kanton Zürich erhoben Beschwerde gegen den Beschluss des Kantonsrats vom 28. Oktober 2019 über die Teilrevision des kantonalen Richtplans, insbesondere die Festsetzung des Deponiestandorts Tägernauer Holz mit vergrösserter Fläche und Kapazität sowie neuen Bedingungen zur Realisierung. Die Beschwerdeführer rügten, dass sie im Rahmen des Richtplanungsverfahrens nicht ausreichend angehört worden seien, insbesondere zu der geplanten Vergrösserung des Standorts und zu den weitreichenden Änderungen der Deponiepolitik, die durch den Antrag Pflugshaupt eingeführt wurden. Sie machten geltend, der Kantonsrat habe ihre Einwendungen nicht hinreichend berücksichtigt und begründet, weshalb die geplante Vergrösserung notwendig sei und warum ausschliesslich dieser Standort geeignet sei. Sie argumentierten zudem, dass die neue Regelung zur zeitlichen Abfolge der Deponiebetriebe und zum Ausschluss eines gleichzeitigen Betriebs mit der Deponie Lehrüti eine grundlegende Änderung der etablierten Deponiepolitik darstelle, zu der sie nicht angehört worden seien.

Das Bundesgericht hob den Beschluss des Kantonsrats vom 28. Oktober 2019 in Bezug auf den Deponiestandort Tägernauer Holz auf, weil der Kantonsrat die Mitwirkungsrechte der Gemeinden und Zweckverbände im Richtplanungsverfahren verletzt hatte.

Der Kantonsrat hatte die Fläche des geplanten Deponiestandorts Tägernauer Holz von 6 ha auf 10 ha und das Volumen von 750'000 m³ auf 1'500'000 m³ verdoppelt, ohne in der Vorlage an den Kantonsrat oder in den Erläuterungsberichten des Regierungsrats und der vorberatenden Kommission KEVU eine Begründung dafür abzugeben, weshalb diese Vergrösserung notwendig sei und weshalb sich gerade dieser Standort für eine solche Erweiterung eigne. Obwohl die Gemeinde Grüningen ihre Einwände gegen die Vergrösserung wiederholt vorgebracht hatte, wurde auf diese nicht sachgerecht eingegangen; die kantonalen Behörden beschränkten sich darauf, die Deponie als Ersatz für Chrüzlen zu bezeichnen und als einzige Schlacke-Deponie der Region zu benennen, ohne die Notwendigkeit der Grössenerhöhung zu erläutern. Zudem entsprach die kantonale Abfallplanung nicht den bundesrechtlichen Vorgaben, da sie seit 1989 nicht aktualisiert worden war und insbesondere die Deponieplanung nach Art. 4 Abs. 1 lit. d VVEA fehlte; der aktuelle Massnahmenplan 2015–2018 sah sogar eine deutliche Reduktion der Schlacken-Deponierung vor, sodass die Gemeinde nicht mit einer Vergrösserung rechnen musste.

Darüber hinaus hatte der Kantonsrat im Rahmen der Sitzung den Antrag Pflugshaupt angenommen, der eine grundsätzliche Neuausrichtung der Deponiepolitik vorsah: künftig sollte nur noch ein Standort pro Deponietyp in Betrieb sein, und die Realisierung von Tägernauer Holz sollte erst nach Ausschöpfung aller anderen Typ-D-Deponien erfolgen. Diese Änderung war nicht Gegenstand der öffentlichen Auflage vom 16. Dezember 2016 bis 31. März 2017 und wurde den betroffenen Gemeinden und Zweckverbänden nicht zur Stellungnahme vorgelegt. Da es sich um eine gewichtige Änderung handelte, die die gesamtkantonale Deponieplanung erheblich beeinflusste und die Zuständigkeit der Gemeinden im Abfallwesen tangierte, war eine erneute Anhörung zwingend erforderlich. Die Verletzung des Mitwirkungsrechts nach Art. 85 Abs. 3 KV/ZH und der gesetzlichen Konkretisierungen in §§ 23 Abs. 1 und 24 Abs. 2 AbfG/ZH führte zur Aufhebung des Beschlusses.

Die Aufhebung erfolgte gestützt auf Art. 85 Abs. 3 KV/ZH, Art. 23 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 sowie Art. 24 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 AbfG/ZH, Art. 10 Abs. 2 RPG, Art. 4 Abs. 1 lit. d, Abs. 3 und Abs. 4 VVEA sowie Art. 5 Abs. 1 und Abs. 2 VVEA. Das Bundesgericht stellte klar, dass die Verletzung formeller Mitwirkungsrechte – unabhängig von der materiellen Begründetheit des Rechtsmittels – zur Gutheissung der Beschwerde führt. Es wurden keine Gerichtskosten erhoben und keine Parteientschädigungen zugesprochen, da der Kanton als amtlicher Wirkungskreis tätig war (Art. 66 Abs. 4 und Art. 68 Abs. 3 BGG).

Die Entscheidung ist bemerkenswert, weil sie klargestellt hat, dass eine politisch motivierte, aber inhaltlich weitreichende Änderung der Richtplanung im Kantonsrat – etwa durch Annahme eines Abänderungsantrags – nicht ohne vorherige Anhörung der betroffenen Gemeinden und Zweckverbände erfolgen darf, wenn sie eine Neuausrichtung einer etablierten Politik bedeutet, deren Vollzug nach kantonalem Recht den Gemeinden obliegt.

Regeste

Art. 29 Abs. 2 und Art. 50 BV, Art. 85 und 95 KV/ZH, Art. 4 und 9 f. RPG, Art. 31 Abs. 1 USG, Art. 4 f. VVEA, § 23 f. und 35 AbfG/ZH; Abfall- und Deponieplanung; Festsetzung der Deponiestandorte im Richtplan; Mitwirkung der Gemeinden und der Zweckverbände im Richtplanungsverfahren. Die Abfallplanung der Kantone (Art. 31 Abs. 1 USG) umfasst insbesondere den Bedarf an Deponievolumen und die Standorte von Deponien (Deponieplanung). Die Kantone weisen die Standorte von Deponien in ihren Richtplänen aus und sorgen für die Ausscheidung der erforderlichen Nutzungszonen (Art. 5 Abs. 2 VVEA). Die Gemeinden sind vor der Festsetzung von Deponiestandorten anzuhören (E. 3). Zürcher Gemeinden sind sowohl im Bereich des Bau- und Planungsrechts als auch in Bezug auf den Vollzug des kantonalen Abfallrechts autonom. Das Gleiche gilt für Zweckverbände, die im Abfallwesen unmittelbar die kommunale Aufgabe erfüllen, das Abfallrecht zu vollziehen (E. 4). Die Gemeinden haben Anspruch auf Anhörung und Mitwirkung im Richtplanungsverfahren (E. 5.1). Der Kantonsrat verletzte das Mitwirkungsrecht der Gemeinde, indem er sich mit ihren Einwendungen zum geplanten Deponiestandort nicht auseinandersetzte (E. 5.2.3). Ausserdem verletzte er das Mitwirkungsrecht der Gemeinden und Zweckverbände, indem er eine gewichtige Änderung in der Richt- und Abfallplanung vollzog, ohne sie dazu anzuhören (E. 5.3.3). Regeste Art. 29 al. 2 et art. 50 Cst., art. 85 et 95 Cst./ZH, art. 4 et 9 s. LAT, art. 31 al. 1 LPE, art. 4 s. OLED, § 23 s. et 35 de la loi zurichoise sur les déchets (AbfG/ZH); plan de gestion des déchets et des décharges; détermination des sites des décharges dans le plan directeur cantonal; participation des communes et des associations spécifiques à la procédure de planification directrice. La planification cantonale de la gestion des déchets (art. 31 al. 1 LPE) comprend notamment les besoins en volume de stockage définitif et les sites des décharges (plan de gestion des décharges). Les cantons désignent, dans leurs plans directeurs, les sites des décharges et délimitent les zones d'affectation nécessaires (art. 5 al. 2 OLED). Les communes doivent être entendues avant la désignation des sites des décharges (consid. 3). Les communes zurichoises sont autonomes non seulement dans le domaine du droit de la construction et de l'aménagement du territoire mais également en matière d'application de la législation cantonale sur les déchets. Il en va de même pour les associations à but spécifique qui remplissent directement une tâche communale de mise en oeuvre de la législation sur les déchets (consid. 4). Les communes ont le droit d'être entendues et de participer à la procédure de planification directrice (consid. 5.1). Le Grand Conseil a violé le droit de participation des communes en ne répondant pas à leurs objections concernant le site prévu de la décharge (consid. 5.2.3). Il a également violé le droit de participation des communes et des associations à but spécifique en apportant un changement important à la planification directrice des déchets sans les consulter (consid. 5.3.3). Regesto Art. 29 cpv. 2 e art. 50 Cost., art. 85 e 95 Cost./ZH, art. 4 e 9 seg. LPT, art. 31 cpv. 1 LPAmb, art. 4 seg. OPSR, § 23 seg. e 35 della legge zurighese sui rifiuti (AbfG/ZH); piano di gestione dei rifiuti e delle discariche; determinazione delle ubicazioni delle discariche nel piano direttore; partecipazione dei comuni e dei consorzi nella procedura della pianificazione direttrice. La pianificazione della gestione dei rifiuti dei Cantoni (art. 31 cpv. 1 LPAmb) comprende in particolare il fabbisogno dei volumi e le ubicazioni delle discariche (piano di gestione delle discariche). I Cantoni trascrivono le ubicazioni delle discariche nei loro piani direttori e provvedono alla delimitazione delle necessarie zone di utilizzazione (art. 5 cpv. 2 OPSR). I comuni devono essere consultati prima di determinare le ubicazioni delle discariche (consid. 3). I comuni zurighesi sono autonomi sia nell'ambito del diritto edilizio e pianificatorio sia per quanto riguarda l'applicazione della legislazione cantonale sui rifiuti. Lo stesso vale per i consorzi che eseguono direttamente il compito comunale di attuare la legislazione in materia di rifiuti (consid. 4). I comuni hanno il diritto di essere sentiti e di partecipare alla procedura della pianificazione direttrice (consid. 5.1). Il Gran Consiglio ha violato il diritto di partecipazione del comune, non confrontandosi con le sue obiezioni sulla progettata ubicazione della discarica (consid. 5.2.3). Ha leso inoltre il diritto di partecipazione dei comuni e dei consorzi, apportando una modifica significativa al piano di gestione dei rifiuti e delle discariche senza udirli al riguardo (consid. 5.3.3).