Gewerkschaften verlangen Zutritt zu kantonalen Verwaltungsgebäuden: generelles Zugangsverbot verstösst gegen Koalitionsfreiheit (Art. 28 BV)

Norme determinanti

Art. 28 Cost Art. 35 Cost Art. 11 CEDU Art. 8 UNO-Pakt

Riassunto

Der Schweizerische Gewerkschaftsbund SSP/VPOD erhob gegen eine Resolution des Tessiner Staatsrats Beschwerde, mit der dieser den Gewerkschaften grundsätzlich den Zutritt zu kantonalen Verwaltungsgebäuden untersagte und gewerkschaftliche Aktivitäten im Inneren nur unter strengen Voraussetzungen zuliess. Der Beschwerdeführer argumentierte, diese Regelung verletze die Koalitionsfreiheit, die Freiheit der Meinungsäusserung und der Information sowie internationale Menschenrechtsnormen. Der Staatsrat rechtfertigte die Massnahme mit dem Erfordernis, den ordnungsgemässen Ablauf der Verwaltungstätigkeit sowie die Vertraulichkeit sensibler Daten zu gewährleisten, und betonte, dass die Rechte der Gewerkschaften nicht beeinträchtigt würden.

Das Bundesgericht hob die angefochtene Resolution auf, weil sie einen unverhältnismässigen Eingriff in die Koalitionsfreiheit darstellt. Die kantonalen Verwaltungsgebäude gehören zum Verwaltungsvermögen des Staates, der hier zugleich als Arbeitgeber und Eigentümer auftritt. In diesem vertikalen Verhältnis ist das Recht der Gewerkschaftsvertreter auf Zutritt zu diesen Gebäuden ein wesentlicher Teilgehalt der Koalitionsfreiheit gemäss Art. 28 BV, um Mitgliederwerbung, Pflege bestehender Mitgliedsbeziehungen, Überwachung der Vertragsanwendung und Mobilisierung für mögliche Streiks effektiv sicherzustellen. Das vom Staatsrat erlassene generelle Zugangsverbot, kombiniert mit einer restriktiven Genehmigungspflicht für Einzelveranstaltungen in festgelegten Räumen ausschliesslich ausserhalb der Arbeitszeit, behindert diese Aktivitäten erheblich: Es verbietet den Kontakt mit Nicht-Mitgliedern, erschwert informelle und spontane Kontakte und entzieht dem Zugangsrecht seinen Sinn. Auch die Beschränkung der Informationsverbreitung auf vorgängig festgelegte Orte ohne physische Präsenz der Gewerkschaftsvertreter ist unverhältnismässig. Diese Einschränkungen sind zwar durch ein öffentliches Interesse an Ordnung und Vertraulichkeit gerechtfertigt, aber nicht angemessen abgewogen; mildere Mittel wie Voranmeldung, zeitliche Begrenzung oder Identifikationsmassnahmen wären ausreichend gewesen. Die Entscheidung stützt sich zudem auf Art. 11 EMRK, Art. 22 UNO-Pakt II, Art. 8 UNO-Pakt I sowie die ILO-Übereinkommen Nr. 87 und 98, insbesondere Art. 3 Abs. 2 des Übereinkommens Nr. 87, das den Staat verpflichtet, jede Intervention zu unterlassen, die die freie Organisation und Tätigkeit der Gewerkschaften beeinträchtigt. Das Bundesgericht weist darauf hin, dass der Kanton künftig durch ein proportionales Reglement die Zugangsmodalitäten regeln darf, jedoch kein generelles Verbot mit nur engen Ausnahmen einführen darf.

Regesto

Art. 28 BV, Art. 11 EMRK, Art. 22 UNO-Pakt II, Art. 8 UNO-Pakt I, ILO-Übereinkommen Nr. 87 und 98, insb. Art. 3 ILO-Übereinkommen Nr. 87; Regierungsbeschluss, welcher den Gewerkschaften grundsätzlich den Zutritt zu den Gebäuden verbietet, die der Staat - ausser als deren Eigentümer - auch als Arbeitgeber verwaltet, und welcher die Ausübung gewerkschaftlicher Tätigkeiten im Gebäudeinnern bestimmten Bedingungen unterwirft. Inhalt und Tragweite der Koalitionsfreiheit gemäss Art. 28 BV, besonders in Bezug auf die Tätigkeiten der Gewerkschaften (E. 4.1). Hinweis auf die Normen des internationalen Rechts, welche diese Freiheit ebenfalls schützen (E. 4.2). Darstellung der (nicht einhellig vertretenen) Auffassung der Lehre zur Frage des Zutrittsrechts der Gewerkschaftsvertreter zu den Gebäuden einer Unternehmung sowie der "abgeleiteten Rechte", welche die Internationale Arbeitsorganisation als unabdingbar erachtet, um die Ausübung der Koalitionsfreiheit effektiv sicherzustellen (E. 4.3). Das Urteil 6B_758/2011 vom 24. September 2012 ist hier nicht massgeblich, weil das Recht auf Zugang zum Arbeitsort öffentliche Gebäude und nicht privaten Grund betrifft (E. 5.1-5.3). Der Staat muss unter anderem die Gewerkschaften in die Lage versetzen, dass sie ihre Aktivitäten tatsächlich frei gestalten können (E. 5.3.2), im Einklang mit den Verpflichtungen des internationalen Rechts, namentlich der ILO-Übereinkommen Nr. 87 und 98; wie weit diese self-executing-Charakter haben, ist nicht entscheidend, da sie sich teilweise mit Art. 11 EMRK und Art. 22 UNO-Pakt II überschneiden (E. 5.3.3). Zugehörigkeit der Gebäude der Kantonsverwaltung zum Verwaltungsvermögen des Staates und Modalitäten betreffend den gewöhnlichen Gebrauch und/oder den ausserordentlichen Gebrauch der öffentlichen Güter (E. 6.2.1). Der Staat muss die Grundrechte einhalten (E. 6.3). Das Recht auf Zutritt zu den Verwaltungsgebäuden ist ein wesentlicher Teilgehalt der Koalitionsfreiheit (E. 5.3.3.1, 5.3.3.2 und 5.4). Wenngleich das hier beanstandete System, welches den Gewerkschaften den Zutritt zu den Verwaltungsgebäuden grundsätzlich verweigert, und welches die Ausübung von gewerkschaftlichen Tätigkeiten im Gebäudeinnern bestimmten Bedingungen unterwirft, von einem relevanten öffentlichen Interesse getragen wird (E. 6.4.1), stellt es dennoch einen übermässigen Eingriff in die Koalitionsfreiheit dar. Es ist somit unverhältnismässig und wird aufgehoben. Einladung an die betreffenden Parteien, auf dem Verhandlungsweg eine Einigung zu suchen, sowie Beispiele für zulässige Massnahmen (E. 6.4.2 und 6.4.3).