Accès à un rapport d'audit commandé par le Conseil d'État en dehors de toute procédure judiciaire mais déposé dans des dossiers civils et pénaux : droit d'accès reconnu malgré la présence physique du document dans les dossiers (art. 69 al. 2 CPDT-JUNE)

Normes déterminantes

Art. 69 CPDT-JUNE/NE Art. 72 CPDT-JUNE/NE Art. 18 Cst./NE Art. 18 KV/NE

Résumé

A. SA, journaliste, a demandé l'accès à un rapport d'audit commandé par le Conseil d'État du canton de Neuchâtel sur deux sociétés de navigation, rapport qui figurait dans des dossiers de procédures civiles et pénales pendantes. La Commission de la protection des données et de la transparence a autorisé l'accès, mais la Cour de droit public du Tribunal cantonal a annulé cette décision, estimant que le rapport, étant physiquement intégré aux dossiers judiciaires, relevait exclusivement du droit de procédure et échappait au régime de transparence. A. SA a formé un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral contre cet arrêt.

Le Tribunal fédéral a admis le recours d'A. SA et annulé l'arrêt de la Cour cantonale. Il a confirmé la décision de la Commission ordonnant la communication du rapport d'audit du 20 novembre 2017, après examen des éventuelles restrictions prévues à l'art. 72 al. 3 CPDT-JUNE.

Le rapport avait été commandé en juillet 2017 par le Conseil d'État en sa qualité d'autorité publique octroyant des subventions, conformément à l'art. 27 de la loi neuchâteloise sur les subventions, et non dans le cadre d'une procédure judiciaire. Le Conseil d'État en était à la fois le commanditaire et le destinataire. Dans les procédures civiles, B. avait déposé lui-même une copie du rapport au dossier comme preuve littérale, sans qu'aucune autorité judiciaire ne l'ait sollicité ni destiné au tribunal ; le rapport, postérieur au licenciement de B., n'entretenait aucun lien intrinsèque avec les litiges civils. Dans la procédure pénale, le Ministère public l'avait simplement demandé à la Chancellerie d'État pour en prendre connaissance, sans qu'il émane ou soit destiné à une autorité de poursuite ; il ne concernait pas les faits objet de la procédure (deux prélèvements sur des comptes), et le Ministère public ne s'y était pas opposé le 5 février 2018. Le Tribunal fédéral a donc retenu que le rapport constituait un document officiel élaboré hors procédure judiciaire, restant accessible en vertu de l'art. 69 al. 1 CPDT-JUNE, et que l'exception de l'art. 69 al. 2 CPDT-JUNE — applicable uniquement aux documents « ayant trait » aux procédures pendantes au sens strict (actes émanant des autorités judiciaires ou ordonnés par elles) — ne pouvait être appliquée. En conséquence, la Cour cantonale avait violé l'art. 69 al. 2 CPDT-JUNE, l'art. 18 Cst./NE (droit à l'information) et l'art. 14 CPDT-JUNE (principe de transparence), en fondant sa décision sur une interprétation trop extensive de l'exception procédurale.

Le Tribunal fédéral a souligné que le but de la CPDT-JUNE, visant à permettre la formation autonome des opinions, favoriser la participation citoyenne et veiller à la transparence des activités des autorités (art. 1 al. 3 CPDT-JUNE), serait vidé de sens si l'intégration physique d'un document dans un dossier judiciaire suffisait à l'exclure du champ d'application du droit d'accès.

Aucune question de frais ou de compensation n'est traitée dans la décision. La décision est notable car elle clarifie de façon contraignante la portée de l'exception procédurale prévue à l'art. 69 al. 2 CPDT-JUNE, en distinguant nettement les documents produits ou ordonnés dans le cadre d'une procédure judiciaire de ceux qui y sont simplement déposés comme moyens de preuve, et affirme la primauté du principe de transparence sur une simple considération de localisation physique du document.

Regeste

Art. 69 Abs. 2 der Interkantonalen Vereinbarung über den Datenschutz und das Öffentlichkeitsprinzip in den Kantonen Jura und Neuenburg (CPDT-JUNE), Art. 18 KV/NE; Zugang zu einem vom Staatsrat des Kantons Neuenburg in Auftrag gegebenen Untersuchungsbericht, der sich in den Akten von Zivil- und Strafverfahren befindet. Kognition des Bundesgerichts bei Verletzung des interkantonalen Rechts (E. 3.1). Konventions- und verfassungsrechtlicher Rahmen (E. 3.2). Dokumente, die ausserhalb eines Gerichtsverfahrens erstellt wurden (und sich in den Verfahrensakten im weiteren Sinn befinden), bleiben nach den Bestimmungen über das Öffentlichkeitsprinzip zugänglich. Auf Dokumente, deren Erstellung im Rahmen eines Gerichtsverfahrens ausdrücklich angeordnet wurde, kommen diese Bestimmungen hingegen nicht zur Anwendung (E. 3.4). Im vorliegenden Fall ist der Staatsrat Auftraggeber und Adressat des Untersuchungsberichts, um dessen Einsichtnahme die Beschwerdeführerin ersucht hat. Weder im laufenden Strafverfahren noch in den hängigen Zivilverfahren stellt der Untersuchungsbericht eine Verfahrenshandlung oder eine mit dem Verfahren verbundene Ermittlungshandlung dar; es handelt sich um ein Dokument, das ausserhalb eines Gerichtsverfahrens erstellt wurde und lediglich Eingang in die Zivil- und Strafakten gefunden hat. Der Bericht ist daher vom Anwendungsbereich der CPDT-JUNE nicht ausgeschlossen (E. 3.5). Regeste Art. 69 al. 2 de la convention intercantonale relative à la protection des données et à la transparence dans les cantons du Jura et de Neuchâtel (CPDT-JUNE), art. 18 Cst./NE; accès à un rapport d'audit commandé par le Conseil d'Etat du canton de Neuchâtel et figurant dans des dossiers de procédures civile et pénale. Pouvoir d'examen du Tribunal fédéral en cas de violation du droit intercantonal (consid. 3.1). Cadre conventionnel et constitutionnel (consid. 3.2). Les documents élaborés en dehors d'une procédure judiciaire (et qui se trouvent dans le dossier de procédure au sens large) demeurent accessibles en vertu de la législation sur la transparence, alors que cette législation ne s'applique pas pour les actes qui ont été ordonnés expressément dans le cadre d'une procédure judiciaire (consid. 3.4). En l'espèce, le Conseil d'Etat est le commanditaire et le destinataire du rapport d'audit dont la recourante a demandé la consultation. Tant dans la procédure pénale que dans les procédures civiles en cours, le rapport d'audit ne constitue ni un acte de procédure ni un acte d'instruction lié à la procédure en cause; il s'agit d'un document élaboré en dehors de toute procédure judiciaire qui a simplement été déposé dans les dossiers civils et pénal. Il n'est ainsi pas exclu du champ d'application de la CPDT-JUNE (consid. 3.5). Regesto Art. 69 cpv. 2 della Convenzione intercantonale sulla protezione dei dati e sulla trasparenza dei Cantoni Giura e Neuchâtel (CPDT-JUNE), art. 18 Cost./NE; accesso a un rapporto di audit commissionato dal Consiglio di Stato del Cantone di Neuchâtel figurante in fascicoli di procedure civili e penali. Potere di esame del Tribunale federale in caso di violazione del diritto intercantonale (consid. 3.1). Quadro convenzionale e costituzionale (consid. 3.2). Documenti elaborati al di fuori di un procedimento giudiziario (e che si trovano nel fascicolo processuale in senso lato) sono accessibili in virtù della legislazione sulla trasparenza, mentre questa legislazione non si applica agli atti che sono stati espressamente ordinati nell'ambito di un procedimento giudiziario (consid. 3.4). Nella fattispecie, il Consiglio di Stato è il committente e il destinatario del rapporto di audit del quale la ricorrente ha chiesto la consultazione. Sia nel procedimento penale che nei procedimenti civili in corso, il rapporto di audit non costituisce né un atto procedurale né un atto d'istruzione legato alla procedura in questione; si tratta di un documento redatto al di fuori di qualsiasi procedimento giudiziario, che è stato semplicemente depositato negli incartamenti civili e penali. Non è quindi escluso dal campo di applicazione della CPDT-JUNE (consid. 3.5).