Kanton Luzern entzieht Gemeinden für 2020 die Kompetenz zur Festsetzung des Gemeindesteuerfusses: Verletzung der Gemeindeautonomie und des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes (Art. 50 Abs. 1 BV i.V.m. § 68 Abs. 2, § 77 lit. a und § 78 Abs. 2 KV/LU)

Tragende Normen

Art. 82 BGG Art. 87 BGG Art. 89 BGG Art. 95 BGG Art. 50 BV Art. 68 KV/LU Art. 77 KV/LU Art. 78 KV/LU

Zusammenfassung

Mehrere Luzerner Gemeinden sowie zwei Privatpersonen erhoben beim Bundesgericht eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen den Mantelerlass AFR18 des Kantons Luzern, insbesondere gegen dessen Steuerfussabtauschgesetz. Sie rügten, dass der Kanton mit diesem Gesetz den Gemeinden für das Rechnungsjahr 2020 die Kompetenz zur Festsetzung ihres eigenen Steuerfusses entziehe und damit ihre verfassungsmässige Gemeindeautonomie verletze. Der Kanton Luzern verteidigte den Erlass mit der Notwendigkeit einer Aufgaben- und Finanzreform und verwies auf politische Umsetzbarkeit und Belastungsneutralität für die Steuerzahlenden.

Das Bundesgericht hat die Beschwerde teilweise gutgeheissen und den Mantelerlass AFR18 soweit aufgehoben, als er den Gemeinden die Kompetenz zur Festsetzung des Gemeindesteuerfusses für das Rechnungsjahr 2020 entzieht. Bis zum 31. Dezember 2019 hatten die Stimmberechtigten der Gemeinden oder deren Parlamente die Befugnis, den Steuerfuss für Gemeindesteuern auf Vermögen, Einkommen, Gewinn und Kapital festzulegen. Mit dem Steuerfussabtauschgesetz/LU wurde diese Kompetenz für 2020 sistiert und die Festsetzung vom Referendum befreit. Die Verfassung des Kantons Luzern garantiert nach § 68 Abs. 2 KV/LU die Gemeindeautonomie, wobei § 77 lit. a KV/LU die Erhebung von Steuern als Mittel der Gemeinden vorsieht und § 78 Abs. 2 KV/LU ausdrücklich die Stärkung der Finanzautonomie der Gemeinden verlangt. Der Verfassungsgeber legte dabei grosses Gewicht auf die Finanzautonomie, was sich sowohl im Wortlaut als auch im geschichtlichen Hintergrund von § 78 Abs. 2 KV/LU zeigt. Ein Entzug der Steuerfusssetzungs-Kompetenz hohlt die Finanzautonomie der Gemeinden aus, da er ihnen die Kontrolle über ihre wichtigste Einnahmequelle entzieht. Der Kanton Luzern hätte sein Ziel – eine Belastungsneutralität bei der Reform – auch durch mildere Mittel erreichen können, etwa indem er den Gemeinden freigestellt hätte, vom kantonal vorgegebenen Steuerfuss abzuweichen. Damit verstösst der Erlass gegen Art. 50 Abs. 1 BV i.V.m. § 68 Abs. 2, § 77 lit. a und § 78 Abs. 2 KV/LU sowie gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit gemäss Art. 5 Abs. 2 BV. Da der verfassungswidrige Teil des Erlasses – die Sistierung der Kompetenz – vom übrigen Erlass getrennt werden kann, wird nur dieser Teil aufgehoben; die kantonale Festlegung des Steuerfusses in § 3 Abs. 1 bleibt bestehen, solange die Gemeinden keinen abweichenden Steuerfuss festsetzen. Die vorbestehenden Verfahrensvorschriften des Luzerner Gemeinderechts, die zeitliche Vorgaben für die Steuerfusssetzung machen, werden soweit ausgesetzt, als sie der Korrektur der Verfassungsverletzung entgegenstehen. Das Bundesgericht prüfte die Anwendung von Bundesrecht und kantonalen verfassungsmässigen Rechten frei, insbesondere Art. 50 Abs. 1 BV und die einschlägigen Bestimmungen der Kantonsverfassung Luzern, während sonstiges kantonales Recht nur unter dem Blickwinkel der Willkür überprüft wurde. Die Beschwerdeberechtigung der Gemeinden ergibt sich aus Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG, jene der Privatpersonen aus Art. 89 Abs. 1 lit. b und c BGG, da sie als steuerpflichtige Einwohner Luzerner Gemeinden von den festgelegten Steuerfüssen betroffen sind. Die Entscheidung ist bemerkenswert, weil sie klärt, dass ein kantonaler Entzug der Steuerfusssetzungs-Kompetenz eine Verletzung der verfassungsmässig geschützten Finanzautonomie darstellt und dass die Verhältnismässigkeit bereits dann verletzt ist, wenn mildernde Alternativen bestehen, die den Gemeinden Spielraum belassen.

Regeste

Art. 50 Abs. 1 BV; § 68, 77 und 78 KV/LU; Art. 95 lit. c BGG; Verletzung der Gemeindeautonomie durch Entzug der Kompetenz zur Festsetzung des Gemeindesteuerfusses ("Steuerfussabtausch" zwischen Kanton und Gemeinden gemäss Gesetz vom 18. Februar 2019 über den Steuerfussabtausch zur Aufgaben- und Finanzreform 18 des Kantons Luzern). Zulässigkeit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, Beschwerdeberechtigung und Kognition des Bundesgerichts in Bezug auf Gemeindeautonomie (E. 1). Den luzernischen Gemeinden kommt bei der Festsetzung des Gemeindesteuerfusses Autonomie zu. Der Entzug der Kompetenz zur Festsetzung des Gemeindesteuerfusses verletzt die Gemeindeautonomie und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit (E. 2). Konsequenzen der Verletzung der Gemeindeautonomie bei abstrakter Normenkontrolle (E. 4.1). Die Frage der Kompetenz zur Festsetzung des Gemeindesteuerfusses kann vom restlichen Erlass getrennt werden (E. 4.2). Teilweise Aufhebung des Steuerfussabtauschgesetzes, damit die Gemeinden einen eigenen Steuerfuss für das Rechnungsjahr 2020 fakultativ in Abweichung von der kantonalen Vorgabe festsetzen können (E. 4.4). Regeste Art. 50 al. 1 Cst.; § 68, 77 et 78 Cst./LU; art. 95 let. c LTF; violation de l'autonomie communale de par le retrait de la compétence des communes en matière de détermination du coefficient de l'impôt communal ("redistribution du coefficient de l'impôt" entre le canton et les communes en vertu de la loi du 18 février 2019 sur la redistribution du coefficient de l'impôt pour la réforme des tâches et des finances 18 du canton de Lucerne). Recevabilité du recours en matière de droit public, qualité pour recourir et pouvoir de cognition du Tribunal fédéral en matière d'autonomie communale (consid. 1). Les communes lucernoises sont autonomes s'agissant de la détermination du coefficient de l'impôt communal. Le fait de leur retirer la compétence pour déterminer un tel coefficient de l'impôt viole leur autonomie communale et le principe de proportionnalité (consid. 2). Conséquences de la violation de l'autonomie communale en cas de contrôle abstrait des normes (consid. 4.1). La question de la compétence en matière de fixation du coefficient de l'impôt communal peut être dissociée du reste de l'acte législatif (consid. 4.2). Abrogation partielle de la loi sur la redistribution du coefficient de l'impôt, afin que les communes puissent fixer à titre facultatif leur propre coefficient de l'impôt pour l'exercice 2020 en dérogation des prescriptions cantonales (consid. 4.4). Regesto Art. 50 cpv. 1 Cost.; § 68, 77 e 78 Cost./LU; art. 95 lett. c LTF; violazione dell'autonomia comunale in seguito al ritiro della competenza spettante ai Comuni di determinare il coefficiente dell'imposta comunale ("ridistribuzione del coefficiente d'imposta" tra il Cantone e i Comuni in virtù della legge del 18 febbraio 2019 concernente la ridistribuzione del coefficiente dell'imposta per la riforma dei compiti e delle finanze 18 del Cantone di Lucerna). Ammissibilità del ricorso in materia di diritto pubblico, legittimazione ricorsuale e potere cognitivo del Tribunale federale in materia di autonomia comunale (consid. 1). I Comuni lucernesi beneficiano di autonomia per quanto concerne la determinazione del coefficiente dell'imposta comunale. Privarli di questa competenza viola l'autonomia comunale e il principio della proporzionalità (consid. 2). Conseguenze derivanti dalla violazione dell'autonomia comunale in caso di controllo astratto delle norme (consid. 4.1). La questione della competenza in materia di determinazione del coefficiente dell'imposta comunale può essere dissociata dal resto dell'atto legislativo (consid. 4.2). Abrogazione parziale della legge concernente la ridistribuzione del coefficiente d'imposta, affinché i Comuni possano eventualmente, in deroga alle prescrizioni cantonali, determinare il loro proprio coefficiente dell'imposta per l'esercizio 2020 (consid. 4.4).