Kantonsrat verweigert Eintreten auf Kulturlandinitiative: Unzulässige Umsetzung via Richtplan und inhaltliche Verweigerung (Art. 34 BV)

Tragende Normen

Art. 34 BV Art. 23 KV/ZH Art. 24 KV/ZH Art. 25 KV/ZH Art. 30 KV/ZH Art. 32 KV/ZH Art. 47 PBG/ZH

Zusammenfassung

Die Grünen Kanton Zürich und eine stimmberechtigte Person fochten einen Beschluss des Zürcher Kantonsrates an, mit dem dieser auf die Vorlage zur Umsetzung der angenommenen «Kulturlandinitiative» nicht eingetreten war. Die Initiative war als allgemeine Anregung formuliert und verlangte den wirksamen Schutz landwirtschaftlich und ökologisch wertvoller Flächen. Der Regierungsrat hatte eine Gesetzesrevision vorgeschlagen, diese aber zur Ablehnung empfohlen und stattdessen argumentiert, der revidierte kantonale Richtplan genüge der Initiative. Der Kantonsrat trat auf die Gesetzesvorlage nicht ein und setzte den Richtplan fest. Strittig war vor Bundesgericht, ob die Umsetzung einer Volksinitiative in Form der allgemeinen Anregung zulässigerweise durch einen nicht referendumsfähigen Richtplanbeschluss erfolgen kann und ob der Inhalt des Richtplans den Willen der Stimmbürger korrekt wiedergibt.

Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und hebt den Nichteintretensbeschluss des Kantonsrates auf. Es weist den Kantonsrat an, die Kulturlandinitiative formell und inhaltlich korrekt umzusetzen.

Formell hält das Gericht fest, dass die Umsetzung einer als allgemeine Anregung angenommenen Volksinitiative nicht unmittelbar durch eine Revision des kantonalen Richtplans erfolgen darf. Gemäss Art. 25 Abs. 4 KV/ZH bestimmt der Kantonsrat zwar die Rechtsform, muss sich dabei aber an den Gegenstand der Initiative halten. Da der Richtplanfestsetzungsbeschluss nicht dem Referendum untersteht, kann er nach Art. 23 KV/ZH nicht Gegenstand einer Volksinitiative sein. Eine Umsetzung in einer Form, die der Volksabstimmung entzogen ist, verletzt die politischen Rechte nach Art. 34 Abs. 1 BV, da sie den Stimmbürgern die Möglichkeit nimmt, über eine referendumsfähige Vorlage abzustimmen.

Inhaltlich stellt das Gericht fest, dass der revidierte Richtplan die Initiative nicht korrekt umsetzt. Der Initiativtext verlangt einen wirksamen Bestandesschutz für wertvolle Landwirtschaftsflächen (Bodeneignungsklassen 1 bis 6), ohne zwischen Flächen innerhalb und ausserhalb des Siedlungsgebiets zu unterscheiden. Nach geltendem Recht (§ 47 Abs. 1 PBG/ZH i.V.m. RPG) können Flächen innerhalb des Siedlungsgebiets ohne Kompensationspflicht der Bauzone zugewiesen werden. Der Richtplan sieht eine Kompensationspflicht nur für Fruchtfolgeflächen ausserhalb des Siedlungsgebiets vor. Das Gericht legt den Initiativtext so aus, wie ihn die Stimmberechtigten vernünftigerweise verstehen mussten: Der Schutz soll weiter gehen als das geltende Recht und auch Flächen innerhalb des Siedlungsperimeters erfassen. Die Argumentation des Regierungsrates vor der Abstimmung, die Initiative gehe zu weit, weil sie auch Flächen im Siedlungsgebiet schütze, bestätigt dieses Verständnis. Daher ist die Umsetzung auch materiell mangelhaft.

Regeste

Art. 34 Abs. 1 BV; Umsetzung einer den Stimmberechtigten in der Form der allgemeinen Anregung unterbreiteten kantonalen Volksinitiative. Eine Umsetzung der von den Stimmberechtigten des Kantons Zürich angenommenen Kulturlandinitiative unmittelbar mit einer Revision des kantonalen Richtplans ist gemäss kantonalem Verfassungsrecht unzulässig und mit den politischen Rechten der Stimmbürger nicht vereinbar (E. 4). Eine inhaltlich korrekte Umsetzung der Kulturlandinitiative setzt voraus, dass die wertvollen Landwirtschaftsflächen in ihrem Bestand besser geschützt werden, als dies gemäss geltendem Recht und revidiertem Richtplan der Fall ist. Mit dem Beschluss, auf die ihm vom Regierungsrat unterbreitete Umsetzungsvorlage nicht einzutreten, hat der Kantonsrat die Kulturlandinitiative auch inhaltlich nicht korrekt umgesetzt und damit die politischen Rechte der Stimmbürger verletzt (E. 5). Regeste Art. 34 al. 1 Cst.; mise en oeuvre d'une initiative populaire cantonale rédigée en termes généraux. La mise en oeuvre de la "Kulturlandinitiative", acceptée par les citoyens du canton de Zurich, par la seule révision du plan directeur cantonal est illicite selon le droit constitutionnel cantonal et n'est pas compatible avec les droits politiques des électeurs (consid. 4). Une mise en oeuvre correcte du contenu de l'initiative suppose que l'étendue des surfaces agricoles d'importance soit maintenue et que la protection de celles-ci soit mieux assurée que par le droit en vigueur et le plan directeur cantonal révisé. En refusant d'entrer en matière sur le projet de mise en oeuvre de l'initiative qui lui était soumis par le Conseil d'Etat, le Parlement cantonal n'a pas correctement mis en oeuvre le contenu de la "Kulturlandinitiative" et a, ce faisant, violé les droits politiques des citoyens (consid. 5). Regesto Art. 34 cpv. 1 Cost.; attuazione di un'iniziativa popolare cantonale formulata come proposta generica. Un'attuazione della "Kulturlandinitiative", accettata dai cittadini del Cantone di Zurigo, direttamente attraverso una revisione del piano direttore cantonale è inammissibile secondo il diritto costituzionale cantonale ed è incompatibile con i diritti politici dei cittadini (consid. 4). Un'attuazione corretta del contenuto dell'iniziativa presuppone che le superfici agricole pregiate vengano meglio protette nella loro estensione rispetto a quanto è il caso nel diritto vigente e nel piano direttore revisionato. Rifiutandosi di entrare in materia sul progetto di attuazione dell'iniziativa, sottopostogli dal Consiglio di Stato, il Parlamento cantonale non ha messo in atto correttamente il contenuto della "Kulturlandinitiative" ed ha perciò violato i diritti politici dei cittadini (consid. 5).