Zwangsauflösung von Schulgemeinden im Kanton Zürich: Kantonsverfassung geht Gesetz vor, Normen aufgehoben (Art. 84 Abs. 2 KV/ZH)

Tragende Normen

Art. 189 BV Art. 3 GG/ZH Art. 177 GG/ZH Art. 83 KV/ZH Art. 84 KV/ZH

Zusammenfassung

Im Kanton Zürich wurde das Gemeindegesetz totalrevidiert. Die neuen Bestimmungen (§ 3 Abs. 2 Satz 2 und § 177 GG/ZH 2015) sahen vor, dass sogenannte Parlamentsgemeinden künftig auch die Aufgaben der Volksschule wahrnehmen sollen. Dementsprechend mussten sich bestehende Schulgemeinden, die ganz oder teilweise auf dem Gebiet einer Parlamentsgemeinde lagen, bis zum Ablauf der nächsten Amtsdauer auflösen. Mehrere Oberstufenschulgemeinden und politische Gemeinden erhoben dagegen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht. Sie rügten eine Verletzung der durch die Zürcher Kantonsverfassung garantierten Gemeindeautonomie sowie rechtsstaatlicher Garantien. Der Streit drehte sich um die Frage, ob der kantonale Gesetzgeber Schulgemeinden zwangsweise auflösen darf, ohne die Stimmberechtigten dieser Gemeinden zu befragen.

Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und hebt die angefochtenen Bestimmungen des revidierten Zürcher Gemeindegesetzes auf. Es stellt fest, dass Art. 84 Abs. 2 der Kantonsverfassung des Kantons Zürich (KV/ZH) eine kantonale Garantie zugunsten der Schulgemeinden begründet. Diese Garantie besagt, dass ein Zusammenschluss einer Schulgemeinde mit einer politischen Gemeinde (Absorptionsfusion) zwingend die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden der betroffenen Schulgemeinde erfordert. Diese Bestimmung wurde bei der Totalrevision der Kantonsverfassung 2005 bewusst eingeführt, um frühere Kompetenzen des Kantonsrats auf die Stimmberechtigten zu übertragen und die Gemeindeautonomie zu stärken.

Die angefochtenen Normen § 3 Abs. 2 Satz 2 und § 177 GG/ZH 2015 sehen jedoch eine automatische Auflösung der Schulgemeinden vor, ohne jede Mitwirkung der Stimmberechtigten. Das Gericht prüft, ob diese Gesetze verfassungskonform ausgelegt werden können. Da der Wortlaut des Gesetzes klar ist und die Materialien (Beratungen im Kantonsrat) eindeutig zeigen, dass eine "Zwangsfusion" über die Köpfe der Stimmberechtigten hinweg beabsichtigt war, ist eine verfassungskonforme Auslegung ausgeschlossen. Im Gegensatz zum Verhältnis zwischen Bundesrecht und kantonalem Recht (wo Art. 190 BV gilt), geniesst im kantonalen Normgefüge die Kantonsverfassung absoluten Vorrang vor dem einfachen Gesetz. Da das kantonale Verfassungsrecht nicht durch das einfache Gesetz zurückgedrängt werden kann, verstossen die angefochtenen Bestimmungen gegen die verfassungsmässige Garantie der Schulgemeinden und sind daher nichtig.

Regeste

Art. 50 Abs. 1, 51 Abs. 1 und 2, Art. 189 Abs. 1 lit. e BV; Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG; Art. 83 und 84 KV/ZH; § 3 Abs. 2 Satz 2 und § 177 GG/ZH in der Fassung vom 20. April 2015; Normenhierarchie auf kantonaler Ebene; abstrakte (hauptfrageweise) Normenkontrolle. Vorrang einer Kantonsverfassung gegenüber dem übrigen kantonalen und dem kommunalen Recht (E. 2.2). Bedeutung der Schulgemeinden und der politischen Gemeinden (Einwohnergemeinden) nach dem Staatsrecht des Kantons Zürich (E. 2.3). Art. 84 Abs. 2 KV/ZH verlangt für den Zusammenschluss einer Schulgemeinde mit einer politischen Gemeinde, dass seitens der Schulgemeinde die Mehrheit der Stimmenden zustimmt. Diese Regelung begründet eine kantonale, durch den Bund gewährleistete Garantie zugunsten der Schulgemeinden. Solche sind daher vor Bundesgericht legitimiert, gegen § 3 Abs. 2 Satz 2 und § 177 des revidierten Gemeindegesetzes vorzugehen, das diese Mitwirkung ausschliesst (E. 2.4). § 3 Abs. 2 Satz 2 und § 177 GG/ZH entziehen sich jeder verfassungskonformen Auslegung, weshalb sie aufzuheben sind (E. 2.5). Regeste Art. 50 al. 1, 51 al. 1 et 2, art. 189 al. 1 let. e Cst.; art. 89 al. 2 let. c LTF; art. 83 et 84 Cst./ZH; § 3 al. 2, 2e phrase, et § 177 Lcom/ZH dans sa version du 20 avril 2015; hiérarchie des normes sur le plan cantonal; contrôle abstrait (à titre principal) des normes. Primauté de la constitution cantonale sur le reste du droit cantonal et du droit communal (consid. 2.2). Signification des communes scolaires et des communes politiques (communes d'habitants) selon le droit constitutionnel du canton de Zurich (consid. 2.3). Pour fusionner une commune scolaire et une commune politique, l'art. 84 al. 2 Cst./ZH exige que la majorité des voix au sein de la commune scolaire y consente. Cette réglementation constitue une garantie cantonale protégée par la Confédération en faveur des communes scolaires. Celles-ci ont par conséquent qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral contre les §§ 3 al. 2, 2e phrase, et 177 de la Lcom/ZH révisée, qui suppriment cette consultation populaire (consid. 2.4). Les §§ 3 al. 2, 2e phrase, et 177 Lcom/ZH, qui n'autorisent aucune interprétation conforme à la Constitution, doivent donc être annulés (consid. 2.5) Regesto Art. 50 cpv. 1, 51 cpv. 1 e 2, art. 189 cpv. 1 lett. e Cost.; art. 89 cpv. 2 lett. c LTF; art. 83 e 84 Cost./ZH; § 3 cpv. 2 seconda frase e § 177 della legge organica comunale zurighese nella versione del 20 aprile 2015; gerarchia delle norme a livello cantonale; controllo astratto (a titolo principale) delle norme. Preminenza della costituzione cantonale sul resto del diritto cantonale e comunale (consid. 2.2). Significato dei comuni scolastici e dei comuni politici (comuni di abitanti) secondo il diritto costituzionale del Cantone di Zurigo (consid. 2.3). Affinché si possa procedere alla fusione tra un comune scolastico e un comune politico occorre, giusta l'art. 84 cpv. 2 Cost./ZH, il consenso della maggioranza dei votanti del comune scolastico. Questa regolamentazione è una garanzia cantonale protetta dalla Confederazione a favore dei comuni scolastici. Questi sono quindi legittimati ad impugnare dinanzi al Tribunale federale i §§ 3 cpv. 2 seconda frase e 177 della riveduta legge organica comunale zurighese, che sopprimono questa consultazione popolare (consid. 2.4). I §§ 3 cpv. 2 seconda frase e 177 della legge organica comunale zurighese sfuggono a qualsiasi interpretazione conforme alla Costituzione e devono pertanto essere annullati (consid. 2.5).